Ι. Η έννοια της διοικητικής κύρωσης και οι συνταγματικές αντινομίες
1. Διοικητική κύρωση: έννοια εμπειρική ή κανονιστική;
Από τη μέχρι σήμερα νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (στο εξής ΣτΕ), δεν φαίνεται να έχει διατυπωθεί ένας σαφής ορισμός της έννοιας διοικητική κύρωση, μολονότι το Δικαστήριο από ιδρύσεώς του έχει ασχοληθεί με πληθώρα υποθέσεων, στις οποίες ανακύπτει ζήτημα οριοθέτησης της έννοιας αυτής. Έτσι, οι κυρώσεις ιστορικά διανύουν μεγάλη διαδρομή και εκδηλώνονται μέσα από πρακτικές και κείμενα, χωρίς ωστόσο να αποκτούν ένα σαφές θεωρητικό περιεχόμενο. Σταδιακά και μέσα από τη διαρκή και ομοιόμορφη εφαρμογή τους αναδύεται ένα σύνολο στοιχείων που τελικά χαρακτηρίζει και διακρίνει τις κυρώσεις από τις λοιπές (δυσμενείς) διοικητικές πράξεις και τα διοικητικά μέτρα. Είναι όμως η κύρωση έννοια εμπειρική ή κανονιστική[1];
1.1. Μία ιστορική-θεωρητική κατασκευή
Θα μπορούσαμε να ορίσουμε την κύρωση ως ένα κακό που πλήττει ορισμένο πρόσωπο στα έννομά του αγαθά, σαν συνέπεια παράβασης εκ μέρους του ενός κανόνα δικαίου[2]. Πολύ σωστά επισημαίνει ο Δελλής[3], ότι στο ελληνικό διοικητικό δίκαιο δεν έχει γίνει κοινός τόπος ακόμα, οι διοικητικές κυρώσεις να αποτελούν αυτόνομη και ιδιαίτερη κατηγορία διοικητικών πράξεων, οι οποίες πρέπει να τυγχάνουν ειδικής δικαιικής (τόσο στο πεδίο του ουσιαστικού όσο και στο πεδίου του δικονομικού δικαίου) μεταχείρισης. Αν εντρυφήσει κανείς στην ιστορική διαδρομή του φαινομένου των διοικητικών κυρώσεων, θα διαπιστώσει, ότι γενέθλιος τόπος του είναι η Γαλλία και αφετηρία της ανάλυσης του όλου φαινομένου πρέπει να θεωρηθεί η Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη το 1789 και η ανάδειξη της διάκρισης των εξουσιών σε συνταγματική αρχή. Σύμφωνα με αυτή, η εξουσία επιβολής κυρώσεων ανατίθεται αποκλειστικά στη δικαστική εξουσία[4], για λόγους που αφορούν κυρίως την αποφυγή αυθαιρεσιών από τον φορέα της εξουσίας-το μονάρχη-σε βάρος των πολιτών.
Στην ύλη του ρωμαϊκού δικαίου δεν εντοπίζεται η έννοια της διοικητικής κύρωσης. Πιο συγκεκριμένα, δεν εμφανίζεται ούτε ένας αφηρημένος ή περιγραφικός ορισμός της διοικητικής κύρωσης ως είδος ποινής που επιβάλλεται από την εκάστοτε εξουσία ως έννομη συνέπεια παραβίασης ενός κανόνα δικαίου[5]. Σύμφωνα με την Pauliat η ρητή πρόβλεψη της κύρωσης καθιστούσε τον κανόνα δικαίου απαραβίαστο[6], ωστόσο οι μελέτες εκείνης της περιόδου επικεντρώνονται περισσότερο στο κανονιστικό περιεχόμενο του νόμου και λιγότερο (αν όχι καθόλου) στον κολασμό εκείνου που παραβιάζει τον απαραβίαστο κανόνα[7]. Κατά τα λοιπά, οι βασιλιάδες, οι ηγεμόνες και οι κάθε είδους εκπρόσωποι της μοναρχίας ή ολιγαρχίας ανέκαθεν διέθεταν κυρωτικές εξουσίες, τις οποίες ασκούσαν κατά το δοκούν και χωρίς να προηγείται παραβίαση κανόνα δικαίου[8].
Ιστορικά, οι διοικητικές κυρώσεις εντάσσονται για πρώτη φορά σε ένα οργανωμένο σύστημα κανόνων δικαίου υπό την μορφή απειλής επιβολής ποινής για τους μη συμμορφούμενους σε αυτό[9], στη Γαλλία των αρχών του 19ου αιώνα. Η παλαιότερη περίπτωση νομοθετήματος που προβλέπει ρητά την επιβολή διοικητικής κύρωσης ως έννομη συνέπεια παραβίασης τεθέντος κανόνα δίκαιου ήταν το βασιλικό διάταγμα της 23ης Ιουνίου 1819[10], που ρύθμιζε την άσκηση του επαγγέλματος του αρτοποιού, στο οποίο προβλεπόταν ότι η ενδεχόμενη παραβίαση των υποχρεώσεων που αφορούν το είδος, την ποιότητα και την ποσότητα του αλευριού τιμωρούνταν με προσωρινή ή οριστική σφράγιση του αρτοποιείου[11], ενώ κυρωτικές εξουσίες αναγνωρίζονται λίγο αργότερα στη φορολογική και τελωνειακή αρχή καθώς και στους κατόχους δασικών εκτάσεων για την παραβίαση της δασικής νομοθεσίας επί της ιδιοκτησίας τους και τέλος στον αρχηγό του στρατεύματος για επιβολή πειθαρχικών κυρώσεων στα μέλη της Λεγεώνας Τιμής με βάση το διάταγμα της 16ης Μαρτίου 1852[12].
Εντούτοις, ο όρος διοικητική κύρωση, αναδεικνύεται σε νομική έννοια μόλις το 1940, όταν κατά τη διάρκεια της κυβέρνησης του Βισύ στη Γαλλία (21 Ιουνίου 1940 – 17 Αυγούστου 1944) η Διοίκηση μπορούσε να επιβάλλει κυρώσεις σε κάθε διοικούμενο ακόμα και εάν δεν τελούσε σε ιδιαίτερη έννομη σχέση με το Κράτος (πχ δημόσιος υπάλληλος), εάν παραβίαζε κανόνα δικαίου που προέβλεπε ως έννομη συνέπεια την επιβολή διοικητικής ποινής. Αυτή η διεύρυνση του πεδίου των κυρώσεων από τις υπηρεσιακές και στις μη υπηρεσιακές, έγινε στα πλαίσια ενός ανελεύθερου καθεστώτος[13] προκειμένου να αφαιρεθεί σημαντική ύλη από τον φυσικό δικαστή και να αναγνωριστεί η εξουσία στη Διοίκηση στα πλαίσια μία κατευθυνόμενης οικονομίας να επιβάλλει κυρώσεις, οι οποίες είχαν κυρίως χαρακτήρα οικονομικής καταστολής[14]. Οι κυρώσεις που επιβάλλονται έχουν χαρακτήρα είτε οικονομικό (πρόστιμο) είτε αποτελούν μορφή επέμβασης στην απόλαυση της οικονομικής ελευθερίας (σφράγιση καταστημάτων, απαγόρευση άσκησης επαγγέλματος, ανακλήσεις αδειών) και απευθύνονται όχι μόνο σε επαγγελματίες αλλά και σε πολίτες εφόσον εμπλέκονται με οποιαδήποτε ιδιότητα σε κάποια οικονομική δραστηριότητα και χρησιμοποιούνται κυρίως για να επιβάλλουν οικονομική πειθαρχία[15]. Μετά το τέλος του Β Παγκοσμίου Πολέμου και την αποκατάσταση του Κράτους Δικαίου, η εξουσία της Διοίκησης να επιβάλει κυρώσεις, διατηρήθηκε. Σύμφωνα με τον Mourgeon η επιβολή διοικητικών κυρώσεων επιβίωσε του καθεστώτος Βισύ αλλά συνέχισε να αποτελεί εργαλείο οικονομικής καταστολής στα χέρια της Διοίκησης, εφόσον αποτελούσε εγγύηση «οικονομικής πειθαρχίας» που είχε ανάγκη ο φιλελευθερισμός για να επιβάλει τον νόμο της αγοράς[16].
Περί τα μέσα της δεκαετίας του 1970 και ύστερα από μία μακρά περίοδο πολιτικής σταθεροποίησης, κάμπτεται η υπερβολική αυστηρότητα των διοικητικών κυρώσεων στο πεδίο της οικονομικής και επαγγελματικής νομοθεσίας, και εμφανίζονται στην έννομη τάξη οι διοικητικές κυρώσεις οι οποίες δεν συνδέονται με ιδιαίτερη κατηγορία πολιτών (πχ επαγγελματίες) αλλά αποσκοπούν στον κολασμό όλων ανεξαιρέτως των διοικούμενων για παράβαση ενός κανόνα δικαίου. Έτσι, έχουμε μία τρίτη γενιά διοικητικών κυρώσεων[17] στο πεδίο της φορολογίας, της κοινωνικής ασφάλισης, της οδικής ασφάλειας, της δημόσιας υγείας, της προστασίας του περιβάλλοντος κ.α.[18] Από τη δεκαετία του 1990 και έπειτα το πεδίο εφαρμογής των διοικητικών κυρώσεων συνεχίζει να διευρύνεται με την εμφάνιση των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών. Ο νομοθέτης αναγνωρίζει κυρωτική εξουσία στις ανωτέρω αρχές έχοντας την πεποίθηση, ότι η αποκέντρωση του ελέγχου και της εξουσίας επιβολής από την Κεντρική Διοίκηση, θα κάμψει τα επιχειρήματα εκείνων που υποστηρίζουν τον αντιδημοκρατικό χαρακτήρα των διοικητικών ποινών[19].
Η συνεισφορά της γαλλικής θεωρίας στην επιστήμη των διοικητικών κυρώσεων είναι πολύτιμη, καθώς οι γάλλοι θεωρητικοί αποπειράθηκαν το πρώτον να προχωρήσουν σε έναν ορισμό της διοικητικής κύρωσης ή διοικητικής ποινής, όπως συνηθίζεται να εμφανίζεται σε παλαιότερα εγχειρίδια. Οι Mireille Delmas-Marty και Catherine Teitgen-Colly υποστηρίζουν, ότι οι διοικητικές ποινές [20] εμφανίστηκαν στη Γαλλία σε τρία στάδια, τα οποία είχαν άμεση σχέση με τον μεταβαλλόμενο ρόλο του Κράτους: στις παλαιές κυρώσεις του Κράτους- Φορέα Εξουσίας, προστίθενται περί τα μέσα του εικοστού αιώνα εκείνες που επιβάλλει το Παρεμβατικό Κράτος, οι οποίες στις αρχές της δεκαετίας του ’70 ανασυντάσσονται και ανασυστήνονται στους κόλπους του Ρυθμιστικού Κράτους[21], ενώ ο Jaques Mourgeon προχωρά στην κατάστρωση της έννοιας της διοικητικής κύρωσης, ως ένα σύνολο νομικών ενεργειών που κατατείνουν α) σε επιβολή πειθαρχικής κύρωσης β) από διοικητική ή δικαστική αρχή, γ) σε έναν δημόσιο υπάλληλο ή μεμονωμένο μέλος διοικητικού οργάνου, οι οποίοι συμμετέχουν στην υλοποίηση θεσμικής αποστολής και δ) είναι ένοχοι για παραβίαση κανόνα της έννομης τάξης που αφορά συγκεκριμένα το εν λόγω θεσμικό όργανο[22]. Ο Jean-Louis de Corail διευρύνει την έννοια της διοικητικής κύρωσης που έδωσε ο Mourgeon, προσθέτοντας στα χαρακτηριστικά της ότι μπορεί να επιβληθεί και σε ιδιώτες που δεν έχουν ιδιαίτερους νομικούς δεσμούς με τη Διοίκηση, για παράβαση νομοθεσίας που έχει τεθεί για προάσπιση δημοσίου σκοπού[23].
Η εμφάνιση και ένταξη των διοικητικών κυρώσεων στο ελληνικό διοικητικό δίκαιο έγινε σε συνάφεια και συνέχεια των πειθαρχικών κυρώσεων που επιβάλλονταν στους δημοσίους υπαλλήλους και στους ασκούντες δημόσια υπηρεσία. Ο Στασινόπουλος, ο οποίος προσέγγισε πρώτος το ζήτημα στην Ελλάδα, αναγνώρισε τις διοικητικές κυρώσεις ως μία ιδιαίτερη κατηγορία διοικητικών πράξεων, οι οποίες διακρίνονται σε υπηρεσιακές ή μη[24]. Ως υπηρεσιακές ποινές χαρακτηρίζει τις πειθαρχικές ποινές, οι οποίες επιβάλλονται σε πρόσωπα που φέρουν την ιδιότητα των δημοσίων οργάνων και απορρέουν από την οργανική σχέση των προσώπων αυτών με το Κράτος. Αντιθέτως, οι μη υπηρεσιακές ποινές διακρίνονται περαιτέρω: α) σε εκείνες που επιβάλλονται στους ιδιαίτερους χρήστες μίας δημόσιας υπηρεσίας ή σε εκείνους που συνδέονται με αυτή με κάποια ιδιαίτερη σχέση από τη Διοίκηση, η οποία έχει αρμοδιότητα να επιβάλει κυρώσεις όχι μόνο στους δημοσίους υπαλλήλους αλλά και σε όλους τους διοικούμενους που κάνουν χρήση δημοσίων ιδρυμάτων ή δημόσιας υπηρεσίας για παράβαση της ειδικής νομοθεσίας τους. Η αρμοδιότητα της Διοίκησης πηγάζει από την εξουσία της να μεριμνά για την τήρηση της δημόσιας τάξης κατά την διοίκηση ιδρύματος ή δημόσιας υπηρεσίας, η οποία στη γερμανική θεωρία περιγράφεται με τον όρο Anstaltsgewalt[25] και β) σε εκείνες που επιβάλλονται κατά των ιδιωτών γενικώς, χωρίς να απαιτείται ιδιαίτερη σχέση με μία δημόσια υπηρεσία. Στην τελευταία κατηγορία ανήκουν οι περισσότερες διοικητικές κυρώσεις, όπως είναι οι φορολογικές, οι τελωνειακές, εκείνες που προβλέπονται σε νομοθετήματα που ρυθμίζουν την άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, την προστασία του περιβάλλοντος (φυσικού, οικιστικού, πολιτιστικού)[26] κ.α.
1.2. Η ερμηνευτική και νομολογιακή διάπλαση της έννοιας
1.2.1. Τα δομικά στοιχεία της διοικητικής κύρωσης
Τα δομικά στοιχεία της έννοιας της διοικητικής κύρωσης δίνει το ΣτΕ σε μία από τις πρώτες αποφάσεις του, την ΣτΕ Ολ 626/1931[27], σύμφωνα με την οποία «…..επειδή ο ισχυρισμός του προσφεύγοντος, ότι η αφαίρεση της αδείας οδηγού και της αδείας κυκλοφορίας του αυτοκινήτου αποτελώσει στέρησιν της ιδιοκτησίας κατά το άρθρο 19 του Συντάγματος, ήτις μόνο κατόπιν πλήρους αποζημιώσεως ήτο επιτετραμμένη είναι αβάσιμος, καθ’ όσον η διαταχθείσα αφαίρεση της αδείας οδηγού και κυκλοφορίας του αυτοκινήτου αποτελούσι την κύρωσιν της υπ’ αυτού διαπραχθείσας παραβάσεως των κειμένων διατάξεων περί κυκλοφορίας του αυτοκινήτου ως ποινή ρητώς προβλεπόμενη υπό του νόμου». Σύμφωνα με τα ανωτέρω, θα λέγαμε πως μία δυσμενής διοικητική πράξη, φέρει το χαρακτήρα κύρωσης μόνο α) εάν έχει προηγηθεί παράβαση κανόνα δικαίου[28], β) προσβάλλει έννομα αγαθά του τιμωρούμενου[29], γ) επιβάλλεται με εκτελεστή διοικητική πράξη και δ) φέρει προληπτικό και κατασταλτικό χαρακτήρα.
Παράβαση κανόνα δικαίου έχουμε όταν ο παραβάτης επιδεικνύει συμπεριφορά αντίθετη με αυτή που επιβάλλει το δίκαιο, ή συμπεριφορά όμοια προς αυτή που απαγορεύει ή –τέλος- συμπεριφορά διάφορη από εκείνη που το δίκαιο επιτρέπει[30]. Στη θεωρία υποστηρίζεται-σχεδόν ομόφωνα- ότι για να υπάρχει παράβαση δεν πρέπει υποχρεωτικά η συμπεριφορά να οφείλεται σε υπαιτιότητα του δράστη, αρκεί η συμπεριφορά που αυτός επέδειξε να απάδει προς υφιστάμενο κανόνα δικαίου. Η προσέγγιση αυτή δεν φαίνεται απόλυτα ορθή. Η αλήθεια είναι, πως στο πεδίο των διοικητικών κυρώσεων η αρχή της πταισματικής ευθύνης δεν αποτυπώνεται ρητά σε διάταξη της ΕΣΔΑ ή του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων ούτε έχει αναγνωρισθεί από το ΔΕΕ ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης[31]. Εντούτοις η νομολογία αλλοδαπών δικαστηρίων και του ΔΕΕ δέχονται, ότι αυτή πηγάζει από την αρχή του Κράτους Δικαίου[32] και το τεκμήριο αθωότητας[33], όπως αυτό κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 παρ. 2 της ΕΣΔΑ και 48 παρ. 1 του Χάρτη.
Στην ελληνική έννομη τάξη οι περισσότερες κατηγορίες κυρώσεων δεν προβλέπουν ρητά πταίσμα του παραβάτη ως προϋπόθεση επιβολής κύρωσης, εντούτοις τα τελευταία χρόνια αρκετές οι φωνές τόσο από κύκλους δικαστών[34] που έχουν επαφή με αλλοδαπές έννομες τάξεις αλλά και την ευρύτατη νομολογία του ΔΕΕ όσο και από θεωρητικούς, οι οποίοι υποστηρίζουν, ότι όπου ο νόμος που περιγράφει την κύρωση σιωπά ως προς την συνδρομή πταίσματος δεν σημαίνει, ότι στοιχειοθετείται άνευ ετέρου αντικειμενική ευθύνη του παραβάτη. Το ΣτΕ, μάλλον συγκρατημένα, έδωσε ένα πρώτο στίγμα με κάποιες αποφάσεις της προηγούμενης δεκαετίας κρίνοντας, ότι η συνδρομή στο πρόσωπο του παραβάτη του στοιχείου της υπαιτιότητας ως προϋπόθεση για την επιβολή της κύρωσης αποτελεί γενική αρχή του δικαίου[35], νομολογία που δεν είδαμε να επαναλαμβάνεται ή τουλάχιστον να εξελίσσεται στη βάση αυτών των αποφάσεων. Θα λέγαμε μάλιστα, ότι το Δικαστήριο τις περισσότερες φορές δέχτηκε, ότι δεν αποκλείεται να προβλέπονται από τον νομοθέτη διοικητικές κυρώσεις, χωρίς αυτές να διαφοροποιούνται με βάση κριτήρια υποκειμενικά[36]. Διαφορετική η προσέγγιση που ακολουθούν το ΕΔΔΑ και το ΔΕΕ στις αποφάσεις τους. Η νομολογία των δύο ευρωπαϊκών δικαστηρίων συγκλίνει ως προς αυτό: Είναι νόμιμη η επιβολή κυρώσεων χωρίς να απαιτείται υπαιτιότητα του παραβάτη, εφόσον δεν παραβιάζονται η αρχή της αναλογικότητας[37] και τα δικαιώματα υπεράσπισης[38]. Κατά συνέπεια, η συνδρομή του στοιχείου της υπαιτιότητας είναι απαραίτητη προκειμένου επιβληθεί κύρωση σε περίπτωση παράβασης κανόνα δικαίου, εντούτοις εάν ο νομοθέτης προβλέπει την επιβολή κυρώσεων βάσει αντικειμενικών προϋποθέσεων, ασυνδέτως προς την υποκειμενική συμπεριφορά του δράστη, η νομιμότητά τους θα πρέπει να κριθεί υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας και των δικαιωμάτων άμυνας.
Τέλος, δεν αποτελούν κύρωση οι δυσμενείς διοικητικές πράξεις, οι οποίες αν και εκδόθηκαν ύστερα από ορισμένη παράνομη συμπεριφορά του παραβάτη, δεν προβλέπονται ως έννομη συνέπεια της ως άνω συμπεριφοράς. Η πρόβλεψη αυτή έχει συνήθως τη μορφή καθορισμού του κακού που θα επέλθει στον παραβάτη ως αντίδραση σε ορισμένη συμπεριφορά του και βρίσκει έρεισμα στην αρχή της νομιμότητας των ποινών (nulla poena sine lege), η οποία εφαρμόζεται και στο πεδίο των διοικητικών κυρώσεων[39].
Ως προς το δεύτερο δομικό στοιχείο της έννοιας της διοικητικής κύρωσης, ήτοι το κακό που επιβάλλει η κύρωση και συνίσταται στην πρόκληση βλάβης στα έννομα αγαθά του παραβάτη, θα θέλαμε να σημειώσουμε τα ακόλουθα. Είναι μάλλον άστοχη η προσέγγιση, ότι τα έννομα αγαθά που βάλλονται από την κύρωση είναι μόνο η προσβολή της προσωπικής ελευθερίας ή της περιουσίας του πληττόμενου προσώπου. Έτσι, μένουν εκτός του πεδίου των διοικητικών κυρώσεων πλήθος άλλων δυσμενών διοικητικών πράξεων που έχουν κατά τα λοιπά φέρουν όλα τα στοιχεία κύρωσης, όπως είναι η ανάκληση άδειας λειτουργίας καταστήματος ή ιατρείου[40], η ανάκληση άδειας λειτουργίας ασφαλιστικής επιχείρησης[41], η σφράγιση καταστήματος[42] και οι ηθικές κυρώσεις όπως είναι η επίπληξη[43]. Προσφορότερη φαίνεται η προσέγγιση, ότι η κύρωση βάλλει κατά μίας προστατευόμενης από την έννομη τάξη κατάστασης (που μπορεί να αποδοθεί γενικά με τους όρους προστατευόμενο δικαίωμα ή συμφέρον)[44], η οποία έχει δημιουργηθεί δυνάμει προϋποθέσεων που θέτει ο νόμος[45]. Όπως προκύπτει από τα παραπάνω για να έχουμε μεταβολή μίας προστατευόμενης από την έννομη τάξη κατάστασης, απαιτείται η κύρωση να επιβληθεί με εκτελεστή διοικητική πράξη. Έτσι, η κύρωση διακρίνεται από πράξεις που φέρουν τη μορφή παρατήρησης, σύστασης ή προειδοποίησης, στο βαθμό που αυτές φέρουν προειδοποιητικό χαρακτήρα και στερούνται εκτελεστότητας[46].
Τις διοικητικές κυρώσεις θα πρέπει να διακρίνουμε από τα εσωτερικά μέτρα τάξης, τα οποία μεν φέρουν χαρακτηριστικά κύρωσης, εντούτοις το κακό που επιβάλλεται είναι ήσσονος σημασίας και δεν προκαλεί σημαντική μεταβολή στην έννομη κατάσταση του διοικούμενου[47],με αποτέλεσμα να μένουν εκτός του κύκλου των εκτελεστών διοικητικών πράξεων και πολύ περισσότερο των διοικητικών κυρώσεων. Τα μέτρα αυτά δεν σκοπούν στον κολασμό του παραβάτη αλλά στην ομαλή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας και στην διατήρηση της αναγκαίας πειθαρχίας σε αυτό[48]. Τα μέτρα εσωτερικής τάξης είναι θεωρητική κατασκευή του Γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας και εντοπίζονται κυρίως στο πεδίο των πειθαρχικών κυρώσεων που επιβάλλονται σε μαθητές, στρατιωτικούς, φυλακισμένους αλλά και σε δημοσίους υπαλλήλους[49]. Με την απόφαση Marie το Γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας[50] αναγνωρίζει πλέον, ότι κρίσιμο είναι σε κάθε περίπτωση, το είδος και η βαρύτητα της κύρωσης που απειλείται καθώς και ο βαθμός μεταβολής της έννομης κατάστασης του πληττόμενου προσώπου[51]. Κατά συνέπεια, όταν η κύρωση πλήττει ουσιωδώς κάποια θεμελιώδη δικαιώματα του παραβάτη, έχει εκτελεστό χαρακτήρα και ανήκει στον πεδίο των (παραδεκτώς προσβαλλόμενων) κυρώσεων)[52]. Έτσι, η επιβολή τιμωρίας όπως είναι η ωριαία αποβολή ή υποχρέωση συγγραφής εργασίας σε ένα μαθητή επειδή διαταράσσει την τάξη συνιστά μέτρο εσωτερικής τάξης[53], διότι δεν διαταράσσει σημαντική την έννομη κατάστασή του, ενώ η οριστική αποβολή από στο σχολείο, λόγω της βαρύτητάς της αποτελεί κύρωση παραδεκτώς προσβαλλόμενη ενώπιον του καθ’ ύλη αρμόδιου δικαστηρίου[54][55].
Το τελευταίο από τα δομικά στοιχεία της κύρωσης είναι η λειτουργία που αυτή επιτελεί. Ο Δημητρακόπουλος υποστηρίζει ορθά, ότι η κύρωση θεραπεύει διπλό σκοπό: προληπτικό, διότι η απειλή της σκοπεί στην αποτροπή τέλεσης της παράβασης και κατασταλτικό, γιατί τείνει στον κολασμό του παραβάτη. Ενόψει των ανωτέρω, το τελευταίο ως άνω λειτουργικό στοιχείο είναι εκείνο που διαφοροποιεί την διοικητική κύρωση από τα λοιπά διοικητικά μέτρα, τα οποία επιβάλλονται με σκοπό την αποκατάσταση και διατήρηση της δημόσιας τάξης ή την πρόληψη επέλευσης βλάβης σε ορισμένο προστατευόμενο από το νόμο δημόσιο ή ιδιωτικό συμφέρον[56][57].
1.2.2. Η διάκριση των διοικητικών κυρώσεων από τα διοικητικά, τα προληπτικά και τα προπαρασκευαστικά μέτρα και την αποκατάσταση της ζημίας του Δημοσίου
Όπως αναφέρθηκε στην προηγούμενη ενότητα, τα διοικητικά μέτρα εμφανίζουν πολλές ομοιότητες με τις διοικητικές κυρώσεις[58], εντούτοις διακρίνονται από αυτές ως προς το λειτουργικό τους στοιχείο που δεν αφορά τον κολασμό του παραβάτη αλλά την εύρυθμη λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας ή της δημόσιας τάξης γενικότερα και την προστασία δημοσίων ή ιδιωτικών συμφερόντων. Επιβολή διοικητικών μέτρων εντοπίζουμε κυρίως στην ύλη του πειθαρχικού δικαίου, έτσι, η αυτοδίκαιη έκπτωση των αμετακλήτως καταδικασθέντων υπαλλήλων για ορισμένα ποινικά αδικήματα επιβάλλεται ως δυσμενές διοικητικό μέτρο, ευλόγως, για λόγους δημοσίου συμφέροντος και, ειδικότερα, προς τον σκοπό της εύρυθμης λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας[59], ενώ και η αυτοδίκαια θέση υπαλλήλου σε κατάσταση αργίας, σε περίπτωση κατά την οποία έχει επιβληθεί σε αυτόν, με απόφαση πειθαρχικού συμβουλίου η ποινή της οριστικής παύσεως συνιστά προσωρινό διοικητικό μέτρο[60]. Εντούτοις, δεν είναι λίγες η περιπτώσεις που ο νομοθέτης προβλέπει την επιβολή διοικητικού μέτρου επί τη βάση όχι μόνο υποκειμενικών αλλά αντικειμενικών προϋποθέσεων, η συνδρομή των οποίων καθιστά τη διοίκηση υπόχρεη να επιβάλει το συγκεκριμένο διοικητικό μέτρο[61].
Στην έννοια των διοικητικών μέτρων εντάσσονται και τα προληπτικά μέτρα, τα οποία επιβάλλονται σε χρόνο προγενέστερο της εκδήλωσης ορισμένης συμπεριφοράς και στοχεύουν στην παρεμπόδιση της εκδήλωσης αυτής της συμπεριφοράς[62]. Βρίσκονται συνεπώς στον αντίποδα της διοικητικής κύρωσης, η οποία έπεται μίας ορισμένης συμπεριφοράς που συνίσταται σε παραβίαση κανόνα δικαίου. Τα μέτρα αυτά δεν συνδέονται με παραβατική συμπεριφορά του πληττόμενου προσώπου αλλά έχουν αντικειμενικό χαρακτήρα, ανήκει δε στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης να λάβει το μέτρο εκείνο που κρίνεται προσφορότερο για την κάθε περίπτωση[63]. Τέλος, τα προληπτικά μέτρα αποσκοπούν και εκείνα στην εύρυθμη και ομαλή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας ή της δημόσιας τάξης[64] ή στην διασφάλιση των συμφερόντων του Δημοσίου[65] ή των ιδιωτών[66]. Στην κατηγορία των διοικητικών μέτρων προληπτικού χαρακτήρα εμπίπτουν τα διασφαλιστικά μέτρα του άρθρου 14 του ν. 2527/1997, «τα οποία έχουν επείγοντα χαρακτήρα, σκοπούν στη διασφάλιση των συμφερόντων του Δημοσίου και λαμβάνονται προκειμένου να εξασφαλισθεί η διατήρηση των περιουσιακών στοιχείων του παραβάτη, ώστε να καταστεί δυνατή η ικανοποίηση των φορολογικών αξιώσεων του Δημοσίου κατ΄ αυτού, προτού ο ίδιος προλάβει να μεταβιβάσει τα περιουσιακά του στοιχεία και να αποσύρει τις καταθέσεις του πριν από το στάδιο οριστικοποιήσεως των φορολογικών εγγραφών»[67] καθώς και τα προβλεπόμενα από το άρθρο 30 παρ.5 εδ. Ε του ν. 3296/2004 προληπτικά μέτρα που λαμβάνονται από το ΣΔΟΕ και συνίστανται σε δέσμευση, σε ειδικές περιπτώσεις διασφάλισης συμφερόντων του Δημοσίου ή περιπτώσεις οικονομικού εγκλήματος και μεγάλης έκτασης φοροδιαφυγής και λαθρεμπορίου, τραπεζικών λογαριασμών και άλλων περιουσιακών στοιχείων, το οποίο αποσκοπεί στην διατήρηση των περιουσιακών στοιχείων του ελεγχομένου προσώπου, ώστε να είναι δυνατή η ικανοποίηση των αξιώσεων του Δημοσίου κατ’αυτού, σε περίπτωση διαπιστώσεως, βάσει του πορίσματος σχετικής έρευνας, της εκ μέρους του τελέσεως της πιθανολογηθείσης παραβάσεως, καθώς και στη διασφάλιση των αναγκαίων στοιχείων για την έρευνα[68][69].
Μία ειδική κατηγορία διοικητικών μέτρων αποτελούν τα προπαρασκευαστικά μέτρα (mesures préparatoires), τα οποία μπορούν να ληφθούν πριν την επιβολή κύρωσης στον παραβάτη[70] και αναπτύσσουν εκτελεστότητα, για το λόγο αυτό προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης ενώπιον του αρμόδιου δικαστηρίου[71]. Τα προπαρασκευαστικά μέτρα για να επιβληθούν πρέπει να προβλέπονται ως τέτοια στο νόμο[72], βρίσκονται δε σε άμεση συνάφεια με τις απειλούμενες κυρώσεις, οι οποίες δεν μπορούν να επιβληθούν εάν δεν προηγηθεί το στάδιο της επιβολής προπαρασκευαστικών μέτρων. Το μοντέλο των mesures préparatoires συναντούμε κυρίως στην γαλλική έννομη τάξη και στην εξουσία που αναγνωρίζεται στις εκεί Ρυθμιστικές Αρχές. Για παράδειγμα σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου της 30ης Σεπτεμβρίου 1986 προκύπτει, ότι το Ανώτατο Συμβούλιο Οπτικοακουστικών Μέσων δεν μπορεί να ασκήσει τις κυρωτικές εξουσίες του παρά μόνο εάν έχει προηγηθεί επίσημη προειδοποίηση στον εκδότη, ή το διανομέα υπηρεσιών ή τον φορέα δορυφορικών δικτύων να συμμορφωθεί με τις υποχρεώσεις που του επιβάλλουν οι οικείες νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις και εκείνος δεν το έπραξε[73], ενώ παρόμοιες εξουσίες αναγνωρίζει στην Ρυθμιστική Αρχή Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών και Ταχυδρομείων το άρθρο L36-11 του Κώδικα Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών και Ταχυδρομείων. Παρά το γεγονός ότι τα μέτρα αυτά χαρακτηρίζονται ως προπαρασκευαστικά, εντούτοις πρέπει να διακρίνονται από τις μη εκτελεστές προπαρασκευαστικές των τελικώς εκδιδόμενων πράξεις, οι οποίες δεν επιφέρουν έννομες συνέπειες στην νομική και πραγματική κατάσταση του πληττόμενου προσώπου[74].
Τέλος, οι διοικητικές κυρώσεις διακρίνονται και από την αποκατάσταση της ζημίας που προκαλείται στο Δημόσιο από μη νόμιμη πράξη ή παράλειψη ιδιώτη[75]. Σε αντίθεση με την κύρωση που όπως είδαμε ανωτέρω σκοπεί τόσο στην αποτροπή τέλεσης της παράβασης (προληπτική λειτουργία) όσο και στον κολασμό του παραβάτη (κατασταλτική λειτουργία) μέσω της προσβολής των εννόμων αγαθών του παραβάτη, η αποζημίωση συνίσταται στην αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε σε ορισμένο πρόσωπο από παράνομη συμπεριφορά άλλου προσώπου[76]. Κατά συνέπεια, καθώς κύρωση και αποζημίωση αποτελούν ξεχωριστές έννοιες, μία ορισμένη ενέργεια δεν μπορεί να φέρει ταυτόχρονα και κυρωτικό και αποζημιωτικό χαρακτήρα. Έτσι, η είσπραξη τόκων που απορρέουν από τις αχρεωστήτως ληφθείσες κοινοτικές ενισχύσεις δεν συνιστά κύρωση αλλά επιδιώκεται να αποζημιωθεί η Διοίκηση η οποία στερήθηκε τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσει το οφειλόμενο σε αυτήν ποσό, με τους τόκους να αντιστοιχούν στην τρέχουσα αξία του αχρεωστήτως ληφθέντος από τον επιχειρηματία ποσού[77], ενώ κατά πάγια νομολογία του ΔΕΕ η υποχρέωση επιστροφής του οφέλους που αποκτήθηκε αδικαιολογήτως μέσω παράνομης πρακτικής δεν συνιστά κύρωση, αλλά απλώς τη συνέπεια της διαπιστώσεως ότι οι αναγκαίες προϋποθέσεις για τη λήψη του οφέλους, το οποίο απορρέει από τη ρύθμιση της Ένωσης δημιουργήθηκαν τεχνητά, οπότε το όφελος αποκτήθηκε χωρίς νόμιμη αιτία και δικαιολογείται, επομένως, η υποχρέωση αποδόσεώς του[78]. Κοινός τόπος σε όλες αυτές τις περιπτώσεις είναι ότι η επιβαλλόμενη οικονομική υποχρέωση δεν φέρει κυρωτική αλλά επανορθωτική-αποκαταστατική φύση, στο μέτρο που βρίσκεται σε πρόδηλη σχέση αναλογικότητας με την αντίστοιχη πραγματική βλάβη του Δημοσίου ή του ΝΠΔΔ[79]. Αντιθέτως, αν και στο νόμο επιγράφεται ως ειδική αποζημίωση, η προβλεπόμενη στο άρθρο 114 πα. 5 του ν. 1892/1990[80] οικονομική υποχρέωση που επιβάλλεται με πρωτόκολλο του οικείου δασάρχη στον κύριο, νομέα ή κάτοχο αυθαίρετης κατασκευής εντός δάσους ή δασικής έκτασης, φέρει χαρακτήρα διοικητικής κύρωσης, αφού η λειτουργία που επιτελεί έγκειται στην αποτροπή αυθαίρετων επεμβάσεων στα δάση και τις δασικές εκτάσεις (προληπτικός χαρακτήρας) καθώς και στην απομάκρυνση κάθε κατασκευής που αποκλείει ή περιορίζει την κατά προορισμό χρήση τους (κατασταλτικός)[81] και όχι αποζημίωση για την αυθαίρετη χρήση δημόσιας δασικής εκτάσεως[82].
2. Συνταγματικότητα επιβολής κυρώσεων από τα διοικητικά όργανα
2.1. Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών και ο κίνδυνος υποκατάστασης της δικαστικής από την εκτελεστική εξουσία
Σύμφωνα με την ΣτΕ Ολ 370/1946, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών συνιστά μία από τις οργανωτικές βάσεις του πολιτεύματος, στις οποίες θεμελιώνεται ο δημοκρατικός και φιλελεύθερος χαρακτήρας του Συντάγματος[83] . Σύμφωνα με αυτή το κράτος κατευθύνει την εξουσία του σε τρεις λειτουργίες, την νομοθετική, την εκτελεστική και τη δικαστική. Οι τρεις λειτουργίες διαφέρουν σημαντικά μεταξύ τους ως προς τη φύση των εξουσιών που φέρουν, αφού η μία θεσπίζει κανόνες δικαίου, τυπικούς νόμους, η άλλη τους επικυρώνει, τους δημοσιεύει και τους εκτελεί και η τρίτη δικάζει σύμφωνα με αυτούς[84]. Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών περιλαμβάνει τη διάκριση υπό τυπική έννοια, δηλαδή ως προς το όργανο, από το οποίο ασκείται η κάθε λειτουργία, εκτελεστική, νομοθετική και δικαστική καθώς και τη διάκριση υπό ουσιαστική έννοια, δηλαδή ως προς το περιεχόμενο και τη φύση της κάθε λειτουργίας[85]. Για να αποφευχθεί η κατάχρηση εξουσίας δια της συγκεντρώσεώς της σε ένα μόνο πρόσωπο, θα πρέπει η κάθε λειτουργία να ανατίθεται σε διαφορετικό κρατικό όργανο για να μη φθάσουμε στο παράδοξο η εξουσία που θεσπίζει το νόμο, να μπορεί να τον εκτελεί ή να δικάζει με βάση αυτόν[86]. Ο ιδεότυπος της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών επιτάσσει τη σύγκλιση της τυπικής και ουσιαστικής διάκρισης των εξουσιών, εντούτοις αυτό ουδέποτε κατέστη δυνατό [87], κυρίως διότι το πολιτικό μας σύστημα ευνοεί τις (ισχυρές) κυβερνητικές πλειοψηφίες που συνεπάγονται την ομογενοποίηση της εκτελεστικής με τη νομοθετική εξουσία με αποτέλεσμα πολλές φορές να μιλούμε για «διχοτόμιση της τριχοτόμησης των λειτουργιών σε κυβερνητική λειτουργία, στην οποία ανήκει η εκτελεστική και νομοθετική εξουσία και σε ελεγκτική που αναχαιτίζει την κυβερνητική, η οποία ταυτίζεται με τη δικαστική εξουσία[88]».
Στο πεδίο των διοικητικών κυρώσεων, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών ουδέποτε επέτυχε να τηρηθεί χωρίς παρεκκλίσεις. Η πρώτη σημαντική απόκλιση εμφανίστηκε στο πεδίο του δημοσιοϋπαλληλικού δικαίου με την επιβολή εκ μέρους της Διοίκησης πειθαρχικών ποινών. Στην πραγματικότητα οι διοικητικές κυρώσεις αποτέλεσαν εξέλιξη των ποινών που επιβάλλονταν στο πεδίο του πειθαρχικού δικαίου. Στη συνέχεια ακολούθησε η αμφισβήτηση του αμιγώς κυρωτικού χαρακτήρα των φορολογικών προστίμων, αναγνωρίζοντας σε αυτά είτε χαρακτήρα αποζημιωτικό[89] είτε χαρακτήρα ποινών τάξης[90], ενώ ακολούθησε και η διεύρυνση της κυρωτικής λειτουργίας της διοίκησης ως αποτέλεσμα της διεύρυνσης των παρεμβατικών λειτουργιών του Κράτους, σε όλο και περισσότερους τομείς της ανθρώπινης δραστηριότητας, η τήρηση των οποίων δεν μπορούσε να επαφίεται απλά στον ποινικό κολασμό, με πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα τις διοικητικές κυρώσεις που προβλέπει το άρ. 57α του νδ 136/46 (αγορανομικός κώδικας), αρ 13 παρ. 1 του ν. 743/77 περί προστασίας του θαλασσίου περιβάλλοντος και ρυθμίσεις συναφών θεμάτων, αρ. 70 γτου ν. 998/1979 (αφορά τις εκχερσώσεις) καθώς και οι διατάξεις του αλιευτικού κώδικα (νδ 420/70) για παράνομη αλιεία. Τέλος, με την εμφάνιση των Ανεξάρτητων Διοικητικών αρχών, οι οποίες με βάση το λειτουργικό κριτήριο[91] δεν μπορούν να καταταγούν σε καμία από τις τρεις λειτουργίες, κυρίως γιατί τους έχουν αναγνωριστεί ρυθμιστικές, ελεγκτικές αλλά και κυρωτικές λειτουργίες, μπορούμε να μιλάμε για διοικητικές ποινές τρίτης γενιάς, οι οποίες γεννούν πλείστα όσα ερωτήματα τόσο ως προς τη συνταγματικότητά τους όσο και ως προς τη νομική τους μεταχείριση[92].
2.2. Η συνταγματικότητα της επιβολής κυρώσεων από τα διοικητικά όργανα υπό το πρίσμα του άρθρου 26 του Συντάγματος
Η επιβολή ποινών από την διοίκηση και μάλιστα με εφαρμογή αρχών κατ’ απόκλιση από τις περί εγκλημάτων και ποινών συνταγματικές διατάξεις, δημιούργησε διχασμό στο σύνολο της επιστημονικής κοινότητας. Το ζήτημα της συνταγματικότητας της επιβολής κυρώσεων από διοικητικά όργανα στο πλαίσιο της αρχής διάκρισης των εξουσιών, όπως τυποποιείται στο άρθρο 26 του Συντάγματος, συνδέεται με την παράλληλη πρόβλεψη για τις ίδιες πράξεις επιβολής ποινών από τον ποινικό δικαστή[93]. Η βασική θέση που υποστηρίχθηκε από το μεγαλύτερο μέρος της επιστημονικής κοινότητας αλλά και τη νομολογία των δικαστηρίων συμπυκνώνεται στην ποιοτική διαφοροποίηση της διοικητικής και ποινικής κύρωσης[94]. Οι διοικητικές κυρώσεις δεν συνιστούν κολασμό ποινικού αδικήματος προκειμένου να καταδείξουν την κοινωνική απαξία για την τέλεση πράξεων που τυποποιούνται στο νόμο ως ποινικά αδικήματα αλλά κατατείνουν στην διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας[95]. Πιο συγκεκριμένα, και λαμβάνοντας υπόψη την διάκριση που κάνει ο Στασινόπουλος για τις διοικητικές ποινές, οι μεν πειθαρχικές ποινές καθώς και εκείνες που επιβάλλονται σε χρήστες δημόσιας υπηρεσίας και αποσκοπούν στην εύρυθμη λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας πηγάζουν από την Anstaltsgewalt, οι δε κυρώσεις που επιβάλλονται στους λοιπούς διοικούμενους, έχουν διάφορη φύση από τις ποινές που επιβάλλει ο ποινικός δικαστής, διότι δεν αποσκοπούν στον κολασμό του δράστη αλλά στον εξαναγκασμό των απειθούντων διοικουμένων στην τήρηση των νόμων, δια των οποίων εξασφαλίζεται η ομαλή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας[96]. Έτσι, η κρατούσα γνώμη απέρριπτε την ιδέα εξομοίωσης των διοικητικών ποινών προς τις ποινές του ποινικού δικαίου. Κύριο στοιχείο της διάκρισης αυτών των δύο εννοιών συνιστά το γεγονός ότι η διοικητική ποινή δεν επιδιώκει τον ίδιο σκοπό με το ποινικό δίκιο αλλά αποτελεί μέσο καταναγκασμού των τυχόν απειθούντων διοικουμένων για την τήρηση των νόμων, με τους οποίους εξασφαλίζεται η ομαλή λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών. Όταν δηλαδή η διοίκηση επιβάλλει ποινές δεν αποδίδει δικαιοσύνη αλλά ασκεί ενεργό διοίκηση[97]. Έχει βέβαια ιδιαίτερη σημασία ο καθορισμός και διαχωρισμός των περιπτώσεων εκείνων, στις οποίες ο νόμος αρκείται στο χαρακτηρισμό της στάσεως του διοικουμένου ως απλής απείθειας, που δικαιολογεί την επιβολή διοικητικής ποινής καθώς και των περιπτώσεων εκείνων, στις οποίες ο νόμος αποδίδει στη στάση αυτή του διοικούμενου σοβαρότερη σημασία και την ανάγει σε αδίκημα. Στην τελευταία περίπτωση ανήκουν οι πράξεις ή παραλείψεις του δημοσίου υπαλλήλου οι οποίες δημιουργούν ανωμαλία της οποίας η απήχηση εκφεύγει της ορθής λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας και απειλεί το σύνολο της έννομης τάξης, για το λόγο αυτό ανάγεται σε αδίκημα ποινικό. Κατά το ίδιο τρόπο και επί των λοιπών μη πειθαρχικών διοικητικών ποινών, ο νόμος συνήθως θεωρεί ότι η στάση του διοικούμενου που δεν συμμορφώνεται προς τις εκ των διοικητικών νόμων επιβαλλόμενες υποχρεώσεις δεν συνιστά αντίθεση προς το δίκαιο που απειλεί την έννομη τάξη, για αυτό και αρκείται στην επιβολή διοικητικών ποινών από τα διοικητικά όργανα. Μόνο μέχρι του σημείου τούτου είναι ανεκτή από το σύνταγμα η ανάθεση στα διοικητικά όργανα. Από το σημείο αυτό και έπειτα ανακύπτει αρμοδιότητα της δικαστικής λειτουργίας. Εάν ο νόμος θεωρεί ορισμένη παράβαση ως συνιστώσα αδίκημα ποινικό, είναι υποχρεωμένος να αναθέσει την επιβολή της οικείας ποινής σε δικαστήριο και όχι σε διοικητικό όργανο[98].
Δεν έλειπαν ωστόσο και οι φωνές που αμφισβήτησαν την αυτοτέλεια των διοικητικών έναντι των ποινικών κυρώσεων[99] και μιλούσαν για ποινικό χαρακτήρα των διοικητικών κυρώσεων. Το θεμέλιο στην προσπάθεια των διοικητικών δικαστών να επιχειρηματολογήσουν υπέρ της συνταγματικότητας των διοικητικών κυρώσεων θέτει από πολύ νωρίς το Συμβούλιο της Επικρατείας. Στην ΣτΕΟλ 1276/1934 απόφασή του αναφορικά με την διοικητική κύρωση της παρεμπόδισης εκτέλεσης πλόων επιβληθείσα από τον Υπουργό Ναυτιλίας, έκρινε ότι «κατά αναγνωρισμένη γενικώς εν τω διοικητικώ δικαίω Αρχήν πάσα κυριαρχική της Πολιτείας διαταγή επιβάλλουσα εις τον πολίτην δημόσιαν υποχρέωσιν προς πράξιν ή παράλειψιν, παρέχει συγχρόνως εις την Διοίκησιν, το δικαίωμα, όπως επιβάλη εις τον απειθούντα πολίτην την εκτέλεσιν αυτής δια διαφόρων μέσων διοικητικού καταναγκασμού οίκοθεν υπό ταύτης και άνευ της συμπράξεως την δικαστηρίων λαμβανομένων». Ως προς τις πειθαρχικές κυρώσεις και εκείνες των χρηστών δημόσιας υπηρεσίας το ΣτΕ έκρινε ότι είναι διάφορη η έννοια και η φύση της αστυνομικής διαταγής και της επιβολής κατασταλτικής ποινής για την παράβαση της, η οποία φέρει ποινικό χαρακτήρα και ανήκει στην αρμοδιότητα των δικαστηρίων και άλλη η έννοια και η φύση του εσωτερικού Κανονισμού λειτουργίας μία δημόσιας υπηρεσίας, η παραβίαση του οποίου επισύρει πειθαρχικές ποινές, η επιβολή των οποίων μπορεί να ανατεθεί και σε μία διοικητική αρχή[100] ενώ για τις κυρώσεις στο σύνολο των διοικουμένων τις χαρακτηρίζει μέτρο καταναγκασμού προς συμμόρφωση του πολίτη στην επιταγή του νόμου, του οποίου η άσκηση δεν κωλύεται από τις διατάξεις του Συντάγματος να ανατεθεί δια νόμου σε διοικητική αρχή[101]. Έκτοτε -και επιδεικνύοντας σύμπνοια και συνέπεια τα διοικητικά δικαστήρια- αξιοποιώντας την κρίση της Ολομέλειας προσπάθησαν να τεκμηριώσουν τη συνταγματικότητα των διοικητικών κυρώσεων αναζητώντας έρεισμα είτε στο οργανικό κριτήριο[102] και στην θεμελίωση διοικητικής αρμοδιότητας, είτε απομειώνοντας τον τιμωρητικό τους χαρακτήρα, χαρακτηρίζοντας αυτές ως μέσο για την διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας της διοίκησης και της αποτελεσματικής συμμόρφωσης προς τις πράξεις της[103], είτε, τέλος, χαρακτηρίζοντας αυτές ως διοικητικό μέτρο προς εξασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας δημόσιας υπηρεσίας[104]. Εκτός της άποψης που υποστηρίχθηκε ανωτέρω ο Δαρζέντας υποστήριξε την άποψη, ότι η βάση της διάκρισης μεταξύ πειθαρχικών και ποινικών κυρώσεων βρίσκεται στην έκταση προστασίας του προστατευόμενου έννομου αγαθού που στην περίπτωση τομής των δύο κυρώσεων είναι η ομαλή και εύρυθμη λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας. Η μεν πειθαρχική κύρωση αποσκοπεί στην προστασία του αγαθού αυτού στο βαθμό που δεν ξεπερνά τα όρια μέσα στα οποία έχει σημασία για τη Διοίκηση, η δε ποινή αποσκοπεί στην προστασία του αυτού εννόμου αγαθού το οποίο έχει σημασία για το κοινωνία ως σύνολο και η ενδεχόμενη παραβίαση του οποίου γνωρίζει κοινωνική απαξία[105]. Αντιθέτως ο Λύτρας πιστεύει ότι η κυρωτική λειτουργία κατά το Σύνταγμα έχει ανατεθεί στα δικαστήρια, συνεπώς η επιβολή κυρώσεων από τα διοικητικά δικαστήρια παρίσταται αντισυνταγματική[106].
Από τα παραπάνω γίνεται δεκτό ότι είναι θεμιτό οι κυρώσεις να ανήκουν και στη διοικητική αρμοδιότητα καθώς η αρχή της διάκρισης των εξουσιών δεν αποκλείει μία διοικητική αρχή, η οποία δρα μέσα στα πλαίσια άσκησης δημόσιας εξουσίας να επιβάλει κυρώσεις. Το θεμέλιο έβαλε η γαλλική έννομη τάξη, η οποία έμελλε να επηρεάσει και τη δική μας με την απόφαση CC 88-248 DC της 17ης Ιανουαρίου 1989 του γαλλικού συνταγματικού συμβουλίου, η οποία αναγνώρισε τη σύμφωνη με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών αρμοδιότητα Ανεξάρτητης Αρχής (εν προκειμένω του Conseil supérieur de l’audiovisuel) να επιβάλλει κυρώσεις, στηριζόμενο στο επιχείρημα, ότι εφόσον η λειτουργία ιδιωτικών τηλεοπτικών ή ραδιοφωνικών σταθμών απαιτεί προηγούμενη αδειοδότηση από την ως άνω αρχή, δημιουργείται ένας ειδικός δεσμός ανάμεσα στην Αρχή και τον Διοικούμενο, με αποτέλεσμα για την εφαρμογή της οικείας νομοθεσίας να πρέπει στην αρχή να αναγνωριστεί η αρμοδιότητα να επιβάλλει κυρώσεις. Περαιτέρω, αφού στις προηγούμενες σκέψεις απαριθμεί τις συνταγματικές αρχές που πρέπει να τηρούνται κατά την ποινική διαδικασία, επεκτείνει την εφαρμογή τους και στις διοικητικές κυρώσεις που φέρουν τιμωρητικό χαρακτήρα[107][108]. Στη σκ. 36 το Συμβούλιο τονίζει «Θεωρώντας ότι [αυτοί] οι συνταγματικοί κανόνες εφαρμόζονται όχι μόνο στις ποινές που επιβάλλονται από τα ποινικά δικαστήρια αλλά και σε κάθε κύρωση που φέρει τιμωρητικό χαρακτήρα ακόμα και αν επιβάλλεται από μη δικαστική αρχή[109]». Ακολούθησε η σημαντική απόφαση του Γαλλικού Συνταγματικού Συμβουλίου που έμελλε να επηρεάσει και την εγχώρια νομολογία CC 89-260 DC της 28ης Ιουλίου 1989 του Conseil Constitutionnel που αφορά κυρώσεις που επιβάλλει η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (Commission des opérations de bourse), η οποία ξεκαθάρισε ακόμα περισσότερο το τοπίο κρίνοντας, ότι διοικητικές κυρώσεις μπορούν να επιβληθούν στους διοικούμενους και χωρίς να τους συνδέει ειδικός δεσμός με τη Διοίκηση ή την Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή, όπως στην περίπτωση παραβίασης της οικείας νομοθεσίας που αφορά στην προστασία του ελεύθερου και ανόθευτου ανταγωνισμού, αρκεί να τηρούνται οι συνταγματικές εγγυήσεις που διέπουν την ποινική διαδικασία, Αυτό πρακτικά στο οποίο θέλει να καταλήξει το Συμβούλιο είναι πως εφόσον η επιβολή κυρώσεων συνεπάγεται στέρηση ατομικών ελευθεριών (πχ στέρηση περιουσίας, περιορισμός οικονομικής ελευθερίας), η αρμοδιότητα επιβολής κυρώσεων που αναγνωρίζεται στη διοίκηση δεν μπορεί να γίνει χωρίς να διασφαλίζεται η εξασφάλιση των δικαιωμάτων και των ελευθεριών που εγγυάται το Σύνταγμα[110][111], όπως είναι τα δικαιώματα άμυνας του διοικούμενου[112], η αρχή της αναλογικότητας[113], η αρχή nullum crimen, nulla poena sine lege[114], η αρχή της μη αναδρομικότητας του αυστηρότερου νόμου αλλά και ο κανόνας της ευνοϊκότερης κύρωσης που αποτελούν έκφανση της αρχή της αναλογικότητας[115], η αρχή της υποκειμενικής ευθύνης[116], το δικαίωμα δικαστικής προστασίας[117], το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη[118] και η αρχή ne bis in idem[119]. Ως προς τις πειθαρχικές ποινές είναι δεκτό ότι αυτές δεν εξομοιώνονται με τις ποινές του ποινικού δικαίου[120], συνεπώς δεν διέπονται και από τις αρχές του ποινικού δικαίου nulla poena sine lege[121] και ne bis in idem[122].
Από τη στιγμή που η επιλογή της ποινικής ή της διοικητικής αντιμετώπισης μίας παράβασης ανήκει στη συντριπτική πλειοψηφία των περιπτώσεων, στη διακριτική ευχέρεια του κοινού νομοθέτη και ο διοικητικός κολασμός μπορεί να αποβεί βαρύτερος από τον ποινικό κολασμό, είναι συνταγματικά ανεπίτρεπτο οι νομικές εγγυήσεις υπέρ του τιμωρούμενου προσώπου να κυμαίνονται ανάλογα με τον ποινικό ή διοικητικό χαρακτήρα της ποινής. Έτσι η δράση της διοίκησης θα πρέπει να διέπεται όχι μόνο αποκλειστικά από κανόνες του γενικού διοικητικού δικαίου αλλά και από αρχές που προσιδιάζουν στην ύλη του ποινικού δικαίου. Θα πρέπει λοιπόν να γίνει δεκτό ότι το σύστημα του κρατικού καταναγκασμού ανεξαρτήτως της διοικητικής ή της ποινικής του διάστασης διέπεται από ένα σώμα κοινών θεμελιωδών κανόνων και εγγυήσεων, ένα κοινό, δημόσιο κυρωτικό δίκαιο (ius publicum puniendi commune), το οποίο διασφαλίζει τη συνταγματικά ανεκτή άσκηση της κρατικής κυρωτικής λειτουργίας.
Άσπα Θεοχάρη, δικηγόρος, LLM Eur
[1] Pauliat Hélène, L’émergence du concept de sanction administrative, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, No 11, 2013,2072
[2] Λύτρας Σωτήρης, Έννοια και βασική διάκριση των κυρώσεων στο ελληνικό θετικό δίκαιο, Αντ Σάκκουλας Αθήνα-Κομοτηνή, 1984, 9
[3] Δελλής Γεώργιος, Η ιδιαιτερότητα του δικαστικού ελέγχου των διοικητικών κυρώσεων, ΔιΔικ 2002, 890, 891
[4] ο.π. Δελλής, 891
[5] Dellis Georges, Droit penal et droit administratif. L’influence des principes et des techniques du droit repressif sur le droit administrative, Paris, LGDJ, 1997, 4
[6] Επικεντρώνεται κυρίως στον αποτρεπτικό χαρακτήρα που πρέπει να έχει μία κύρωση
[7] ο.π. Pauliat 2072
[8] Εξαίρεση αποτελούσαν οι τότε πειθαρχικές ποινές εάν ο βασιλιάς ή ηγεμόνας έκρινε ότι ο τιμωρούμενος παραβίαζε το καθήκον υπακοής, βλ. Mestre Jean-Louis, Introduction historique au droit administratif français, Paris : Presses universitaires de France, 1985, σ. 15 επ.
[9] Με τη μορφή που έχει σήμερα
[10] l’ordonnance royale du 23 juin 1819
[11] Mourgeon Jacques, La repression administrative, συλλ. Bibliothèque de droit public LXXV, Paris, LGDJ, 1967, 83
[12]Décret organique de la Légion d’honneur du 16 Mars 1852, διαθέσιμο στο http://www.france-phaleristique.com/legion_honneur_decret_16-03-1852.htm, ο.π. Pauliat, 2073
[13] Το ιστορικό επιχείρημα ότι οι διοικητικές ποινές ως νομικό φαινόμενο είναι προϊόν της κυβέρνησης Βισύ, ενός ανελεύθερου απολυταρχικού καθεστώτος που συνταγματικά προέβλεψε την υπερσυγκέντρωση όλων των εξουσιών στα χέρια ενός χρησιμοποιείται συχνά από τους υπέρμαχους της αντισυνταγματικότητας της επιβολής κυρώσεων από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας
[14] Guyomar Mattias, Les sanctions administratives, συλλ. Systemes Pratique, Paris, LGDJ, 2014, σ. 16
[15] Ο.π. Pauliat, 2074
[16] Ο.π. Mourgeon, σ. 85
[17] Εάν θεωρηθούν πρώτη οι πειθαρχικές ποινές, και δεύτερη οι κυρώσεις για παράβαση οικονομικής νομοθεσίας
[18] Ο.π. Guyomar, 17
[19] Δεδομένου ότι οι Ανεξάρτητες Αρχές διαθέτουν οργανική και λειτουργική ανεξαρτησία
[20] Άλλη έννοια για την επιβολή κυρώσεων είναι η διοικητική καταστολή (la répression administrative)
[21] Delmas-Marty Mireille/ Teitgen-Colly Catherine, Punir sans juger?: de la répression administrative au droit administratif penal, Economica, 1992, 13
[22] ο.π. Mourgeon Jacques, 109
[23] De Corail Jean-Louis, Administration et sanction ; réflexions sur le fondement du pouvoir administratif de répression, 103-126 σε Mélanges René Chapus : Droit administratif, Paris 1992, 103
[24] Στασινόπουλος Μιχαήλ, Ο αληθής χαρακτήρας των διοικητικών ποινών, ΑρχΝ 1950 89
[25] Περισσότερα για τη γερμανική θεωρία του Anstaltsgewalt σε Mayer Otto, Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. 2. Leipzig, 1896, σ. 335-336, αλλά και ΣτΕ Ολ 235, 236/1931, στο σκεπτικό της οποίας αναγνωρίζεται η θεωρία της Anstaltsgewalt και προχωρά στη θεωρητική διάκριση ανάμεσα στις αστυνομικές ποινές που φέρουν ποινικό χαρακτήρα και δύνανται να επιβάλλονται μόνο από τα δικαστήρια και στις παραβάσεις εσωτερικών κανονισμών δημοσίου ιδρύματος ή υπηρεσίας που ανάγεται στην σφαίρα της Anstaltsgewalt και επιτρέπει την επιβολή διοικητικών ποινών (κυρώσεων) από τις διοικητικές αρχές.
[26] Στασινόπουλος Μιχαήλ, Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, Αθήνα, 1951, σ. 142 επ., Γράβαρης Ιωάννης, Συγκριτική θεώρηση των διοικητικών και ποινικών κυρώσεων, σε Είδη Κυρώσεων και Δικαιϊκοί κλάδοι, Αντ. Σάκκουλα 1991, 260 263
[27] Αφορούσε αφαίρεση άδειας οδηγού και άδειας κυκλοφορίας αυτοκινήτου
[28] Ο.π. Λύτρας, σ. 16, ο συγγραφέα προκειμένου να (υπερ)τονίσει τη διαδοχή παράβασης-κύρωσης, αναφέρει ως ειδικές περιπτώσεις, τιμωρητικές πράξεις της Διοίκησης που κρίθηκαν ως προληπτικά μέτρα και όχι ως κυρώσεις, τις πολιτικές εκτοπίσεις, κυρίως διότι εν προκειμένω δεν είχαμε παράβαση κάποιου θετού κανόνα δικαίου αλλά η Διοίκηση έκρινε εάν τα πληττόμενα πρόσωπα ήταν επικίνδυνα για τη δημόσια ασφάλεια (ΣτΕ Ολ 1819/1952, 724/1954,35/1961,192/1965)
[29] Ο.π. Λύτρας, σ. 17
[30] Ο.π. Λύτρας, σ. 25
[31] Δημητρακόπουλος Ιωάννης, Η αρχή της πταισματικής ευθύνης και το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης σε σχέση με την επιβολή διοικητικών κυρώσεων: Σχόλιο στην απόφαση ΣτΕ 119/2015, διαθέσιμο στο http://www.humanrightscaselaw.gr/ , σ. 1
[32] To γερμανικό Bundesverfassungsgericht έκρινε ότι η αρχή nulla poena sine culpa είναι συνταγματικής περιωπής και εδράζεται στην αρχή του Κράτους δικαίου, BVerfGE 20, 323, σκ. 30, BvR 1200/04 (για πταισματική ευθύνη εκπροσώπων νομικού προσώπου), σκ. 11, BvR 299/89, σκ. 18, ενδιαφέρουσα η προσέγγιση του παρέδρου Δημητρακόπουλου για την συνταγματική θεμελίωση της αρχής της πταισματικής ευθύνης και στο δικό μας Σύνταγμα, ο.π. Δημητρακόπουλος, σ. 1 υποσημ. 4
[33] Προτάσεις Γεν Εισαγγελέα J. Kokott της 16ης Φεβρουαρίου 2017 στην υπόθεση C‑129/16 (Túrkevei Tejtermelő Kft. κατά Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség) σύμφωνα με την οποία «Το τεκμήριο αθωότητας [άρθρο 48, παράγραφος 1, του Χάρτη] εμπερικλείει και την αρχή της υποκειμενικής ευθύνης (nulla poena sine culpa), σύμφωνα με την οποία απαιτείται υπαιτιότητα, δηλαδή ευθύνη για την παράβαση», σκ. 44, βλ και προτάσεις της ίδιας της 28ης Φεβρουαρίου 2013 στην υπόθεση C‑681/11 (Schenker & Co AG κ.λπ.) «μια αρχή με χαρακτήρα θεμελιώδους δικαιώματος, η οποία πηγάζει από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών. Η αρχή αυτή, μολονότι δεν μνημονεύεται ρητώς στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στην ΕΣΔΑ, εντούτοις συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση του τεκμηρίου αθωότητας. Ως εκ τούτου, μπορεί να γίνει δεκτό ότι η αρχή nulla poena sine culpa εμπεριέχεται σιωπηρώς στο άρθρο 48, παράγραφος 1, του Χάρτη και στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της ΕΣΔΑ, διατάξεις που κατά κοινή παραδοχή λαμβάνονται υπόψη σε υποθέσεις συμπράξεων. Οι δύο αυτές διατάξεις του Χάρτη και της ΕΣΔΑ μπορούν, σε τελική ανάλυση, να χαρακτηριστούν ως δικονομική εξειδίκευση της αρχής nulla poena sine culpa», Στην απόφαση της 18ης Νοεμβρίου 1987, C-137/85, Maizena κ.λπ., σκέψη 14, το Δικαστήριο χαρακτήρισε ως «τυπική αρχή του ποινικού δικαίου» την αρχή nulla poena sine culpa. Η ισχύς της αρχής αυτής στο επίπεδο του δικαίου της Ένωσης έχει θεωρηθεί δεδομένη με την απόφαση της 11ης Ιουλίου 2002, C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister. Από την άλλη το ΕΔΔΑ εμφανίζεται λιγότερο τολμηρό στη νομολογία του ως προς την θεμελίωση της αρχής της πταισματικής ευθύνης στο τεκμήριο της αθωότητας. Στην υπόθεση ΕΔΔΑ, Salabiaku κατά Γαλλίας της 7ης Οκτωβρίου 1988 (αριθμ. προσφυγής 10519/83), το Δικαστήριο κρίνοντας κατά πόσο τα γαλλικά δικαστήρια εφάρμοσαν σύμφωνα με το τεκμήριο αθωότητας το άρθρο 392 του τότε ισχύοντος τελωνειακού κώδικα, σύμφωνα με το οποίο -σχεδόν κατ’ αμάχητο τεκμήριο υπέρ της τελωνιακής αρχής- η κατοχή λαθραίων προϊόντων συνιστά παράβαση που επισύρει κύρωση, έχασε την ευκαιρία να περιλάβει ρητά στο σκεπτικό του έστω και ως obiter dictum, ότι η αρχή της πταισματικής ευθύνης εδράζεται στο τεκμήριο της αθωότητας, περιοριζόμενο στην εύθραυστη διαδικασία εναρμόνισης που διεξάγει και στο σεβασμό απέναντι στις κινούμενες ισορροπίες ανάμεσα στις εθνικές κυριαρχίες και στον περιορισμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, βλ. Sicurella Rosaria, Nulla poena sine culpa : un véritable principe commun européen ?, RSC 2002, 15
[34] Ο.π. Δημητρακόπουλος, passim
[35] ΣτΕ 2128-30/2005, ο.π. Δημητρακόπουλος, σ. 1
[36] Βλ. ΣτΕ 405/2007 (σύμφωνα όμως με τη μειοψηφία του συμβούλου Παπαγεωργίου, κατά την επιβολή προστίμου για διάθεση νοθευμένου καυσίμου πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το στοιχείο της υπαιτιότητας), 4584, 3268/2005, 477/2009, ΣτΕ 96/1996, 5116/1995 και ΣτΕ 568/2007, 679/2001
[37] ΕΔΔΑ, Salabiaku κατά Γαλλίας της 7ης Οκτωβρίου 1988 (αριθμ. προσφυγής 10519/83), Janosevic κατά Σουηδίας της 1ης Νοεμβρίου 2001 (αριθμ. προσφυγής 34619/97), VÄSTBERGA TAXI AKTIEBOLAG AND VULIC κατά Σουηδίας της 21ης Μαΐου 2003 (αριθμ. προσφυγής 36985/97), C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/10, Urban
[38] ΕΔΔΑ, Radio France and others κατά Γαλλίας της 30η Μαρτίου 2004 (αριθμ. προσφυγής 53984/00), Pham Hoang κατά Γαλλίας της 25ης Σεπτεμβρίου 1992 (αριθμ. προσφυγής (13191/87) και C-326/88, Hansen
[39] Η αρχή της νομιμότητας των ποινών κατοχυρώνεται στο άρθρο 7 παρ. 1 ΕΣΔΑ και στο άρθρου 49 παρ. 1 του Χάρτη καθώς και ως γενική αρχή του ενωσιακού δικαίου. Το άρθρο 7 παρ. 1 ΕΣΔΑ εφαρμόζεται στις διοικητικής κυρώσεις που έχουν ποινικό χαρακτήρα (βλ στην επόμενη ενότητα της μελέτης) ενώ στο πεδίο του ενωσιακού δικαίου η αρχή της νομιμότητας αποτελεί εδική έκφραση της αρχής της ασφάλειας δικαίου (C-308/06, Intertanko) και εφαρμόζεται και στις διοικητικές κυρώσεις, Βλ. Προτάσεις Γεν Εισαγγελέα J. Kokott της 16ης Φεβρουαρίου 2017 στην υπόθεση C-129/16 (Túrkevei Tejtermelő Kft. κατά Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség) σύμφωνα με την οποία «Δεδομένου ότι πρόκειται για κύρωση, είναι κρίσιμες και άλλες βασικές αρχές, και συγκεκριμένα η αρχή της νομιμότητας των ποινών (nulla poena sine lege) κατά το άρθρο 49, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του Χάρτη», C- 546/09, Aurubis Balgaria AD κατά Nachalnik na Mitnitsa Stolichna, C-367/09, SGS Belgium, Δημητρακόπουλος Ιωάννης, Διοικητικές Κυρώσεις και Θεμελιώδη Δικαιώματα-Σύνταγμα-ΕΣΔΑ-Δίκαιο ΕΕ, Νομική Βιβλιοθήκη, 2014, σ. 97. Ενδιαφέρουσα η πρόταση του παρέδρου, η αρχή της νομιμότητας των ποινών όπως κατοχυρώνεται στο Σύνταγμά μας στο άρθρο 7 παρ. 1 Σ, αναλογικά και δυνάμει των συνταγματικών αρχών του Κράτους Δικαίου της ασφάλειας δικαίου να εφαρμοστεί και επί των διοικητικών κυρώσεων.
[40] ΣτΕ 2179/2016 (εμμέσως παραδέχεται το Δικαστήριο ότι συνιστά κύρωση, εφόσον υποβάλλεται στη βάσανο ελέγχου της αναλογικότητας)
[41] ΣτΕ 1799/1987, η οποία είναι αρκετά ενδιαφέρουσα απόφαση καθώς δίνει μία άλλη διάσταση και στην έννοια παραβίασης του νόμου (εφόσον σε ορισμένη ασφαλιστική επιχείρηση χορηγήθηκε άδεια συστάσεως και λειτουργίας με την επιφύλαξη ανακλήσεως σε περίπτωση παραβάσεως μίας οποιασδήποτε διατάξεως της νομοθεσίας που διέπει τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις ή του καταστατικού της ή εάν η λειτουργία της προσκρούει στα θεμελιώδη συμφέροντα των ασφαλισμένων, τα χρηστά ήθη ή τη δημόσια τάξη, τότε μπορεί η Διοίκηση να επιβάλει το μέτρο αυτό για οποιαδήποτε παράβαση των υποχρεώσεών της, έστω και αν ο νόμος ή το καταστατικό δεν προβλέπουν την ανάκληση της άδειας ως κύρωση για τη συγκεκριμένη παράβαση….αρκεί η προσφυγή στο μέτρο αυτό να δικαιολογείται από τη φύση και τη σοβαρότητα της παράβασης),
[42] ΣτΕ 213-215/2013
[43] ΣτΕ Ολ 1821/1989
[44] Έτσι δεν μπορούμε να πούμε ότι συνιστά κύρωση ο εξωλογιστικός προσδιορισμός εισοδημάτων όταν τα βιβλία και στοιχεία του επιτηδευματία κριθούν ανακριβή και αναληθή, διότι αποσκοπεί στην εξεύρεση του πραγματικού εισοδήματος, δεδομένου ότι λόγω της μη τηρήσεως των βιβλίων προκύπτει αδυναμία ασφαλούς προσδιορισμού των ακαθάριστων εσόδων μιας κατηγορίας επιχειρήσεων, ΣτΕ 499/2014, 1325/2012, η μετάθεση για υπηρεσιακούς λόγους εφόσον ο τελευταίος δεν έχει δικαίωμα να αξιώσει έναντι της υπηρεσίας που τον απασχολεί τη διατήρηση της νομικής του κατάστασης, ΣτΕ 1690/1969
[45] Ο.π. Λύτρας 22
[46] ΣτΕ Ολ 3841/1997
[47] Ο.π. Δημητρακόπουλος, σ. 25
[48] Βλ. ΣτΕ 99/1987 (αφορά την επιβολή σε μαθητή λυκείου πενταήμερης αποβολής και μετατροπής της διαγωγής του σε κοσμία). Εν προκειμένω η αίτηση ακύρωσης κατά της διοικητικής πράξης που επιβάλει την αποβολή και την μετατροπή της διαγωγής σε κοσμία απορρίφθηκε ως απαράδεκτη, διότι στρεφόταν κατά μέτρου εσωτερικής τάξης, που λόγω της φύσης του στερείται εκτελεστότητας
[49] Πλούσια η νομολογία του γαλλικού συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία δέχεται την επιβολή των (απρόσβλητων) μέτρων εσωτερικής τάξης και σε δημοσίους υπαλλήλους, υπό την προϋπόθεση ότι τα μέτρα αυτά δε θίγουν τα προνόμια και τη νομική κατάσταση ενός υπαλλήλου (CE 12 avr. 1995, n° 136914, Hourcade), ούτε έχουν αρνητικές συνέπειες στην οικονομική του κατάσταση και τις προοπτικές σταδιοδρομίας του (CE 8 mars 1993, n° 112742, Riollot, CE 18 mars 1988, n° 69157, Union syndicale professionnelle des policiers municipaux , CE 6 oct. 1995, n° 97579, Commune de Saint-Soupplets), Chauvet Clément, Que reste-t-il de la « théorie » des mesures d’ordre intérieur ?, AJDA 2015, 793, 796, βλ. για περισσότερα νομολογιακά παραδείγματα Πρεβεδούρου Ευγενία, Νομολογιακές διευκρινίσεις σχετικά με τα μέτρα εσωτερικής τάξης. Διεύρυνση των κριτηρίων της έννοιας και ενίσχυση της έννομης προστασίας, διαθέσιμο στο www.prevedourou.gr/
[50] αποφάσεις CE, ass., 17 févr. 1995, n° 97754, Marie et Hardouin
[51] Ο Δημητρακόπουλος αναφέρεται συχνά στην αρχή de minimis non curat praetor (ο δικαστής δεν ασχολείται με τα ασήμαντα), ο.π.Δημητρακόπουλος, σ. 25, βλ. αποφάσεις CE, ass., 17 févr. 1995, n° 97754, Marie et Hardouin αλλά και απόφαση CE 30 juill. 2003, n° 252712, Remli , βλ και κρητική στάση του Τάχου στο ΕΔΔ 1980, 115 επ.
[52] Όπως για παράδειγμα, όταν πλήττει θεμελιώδη δικαιώματα που έχει ο κρατούμενος μέσα στη φυλακή, όπως τη συναναστροφή με άλλους κρατουμένους, την έξοδο από το κελί του, τη συμμετοχή σε δραστηριότητες, τη λήψη της αλληλογραφίας, το δικαίωμα επισκέψεων, αντίθετα όμως CE, 12 mars 2003, Frerot, όπου η τοποθέτηση κρατουμένου σε πειθαρχικό κελί για δύο ημέρες επειδή δεν δέχτηκε να υποβληθεί σε σωματική έρευνα, κρίθηκε ως μέτρο εσωτερικής δημόσιας τάξης
[53] CE 8 mars 2006, n° 275551, Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques
[54] CE 6 juill. 1949, Andrade, βλ. και Λαζαράτο Πάνο, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2013, σ. 569 (υποσημ. 45), βλ. και μειοψηφία της απόφασης ΣτΕ Ολ 97/1980 (με την οποία συντάσσεται και η γράφουσα) ότι προσβαλλόμενη πράξη που αφορά ημερήσια αποβολή μαθητριών από το Γυμνάσιο επειδή δεν συμμορφώθηκαν με τις διατάξεις τις σχετικές με την αμφίεση αυτών, επειδή δύναται να κλιμακωθεί μέχρι και της οριστικής αποβολής μαθητού από το σχολείο ή γενικότερα τα σχολεία αποτελεί ανεξάρτητα της βαρύτητας αυτής εκτελεστή διοικητική πράξη, ήτοι διοικητική κύρωση που υπόκειται παραδεκτώς σε αίτηση ακύρωσης , βλ και απόφαση ΕΔΔΑ, απόφαση Βαλσάμη κατά Ελλάδας της 18ης Δεκεμβρίου 1996 (προσφυγή υπ’ αριθ. 21787/93), σύμφωνα με την οποία το απαράδεκτο της προσβολής πειθαρχικής απόφασης σχολικού συμβουλίου που επιβάλλει σε μαθητή πενθήμερη αποβολή παραβιάζει το άρθρο 13 της ΕΣΔΑ
[55] Περαιτέρω, στο πεδίο του δημοσιοϋπαλληλικού δικαίου ως μέτρο εσωτερικής τάξεως θεωρείται η καθιέρωση ενιαίου συστήματος ελέγχου της προσελεύσεως και αποχωρήσεως των δημοσίων υπαλλήλων, με την σήμανση δελτίου παρουσίας (κάρτας), προκειμένου να διασφαλισθεί η τήρηση του ωραρίου, εφόσον εντάσσεται στα πλαίσια της ιεραρχικής σχέσεως που συνδέει τους υπαλλήλους με το Δημόσιο και του ανήκοντος στην προϊσταμένη αρχή δικαιώματος ελέγχου της τηρήσεως των υποχρεώσεών τους, σύστημα ελέγχου της τηρήσεως του ωραρίου εργασίας (ΣτΕ 1770/1997, 2449/1992, 1968/1989, 97/80, 2714/1979), στη στρατιωτική έννομη τάξη ως μέτρο εσωτερικής τάξεως θεωρείται η πράξη ορισμού αξιωματικού ως επόπτη επιφυλακής-ασφαλείας μονάδος (ΣτΕ 769/2006), η επιβολή πειθαρχικών ποινών στερήσεως άδειας εξόδου, περιορισμού, κρατήσεως φυλακίσεως και αυστηράς φυλακίσεως (ΣτΕ 2018-20/1981), ενώ τέλος στο πεδίο ρύθμισης των σχέσεων των θρησκευτικών λειτουργών με το νομικό πρόσωπο της Εκκλησίας ως μέτρο εσωτερικής τάξεως κρίθηκε η απαγόρευση τελέσεως ιεροπραξιών, όταν επιβάλλεται εις βάρος κληρικού, ο οποίος δεν κατέχει, κατά τον χρόνον επιβολής του, οργανική θέση τακτικού εφημερίου, όπως ο ιερομόναχος, ο τοποθετούμενος, ως προσωρινός εφημέριος (ΣτΕ 2310/2008, 2440/2001).
[56] Ο.π. Δημητρακόπουλος, σ. 37-38, ΣτΕ 1536/2007 (η αυτοδίκαιη έκπτωση δεν αποτελεί πειθαρχική ποινή, αλλά περιλαμβάνεται στους λόγους λύσεως της υπαλληλικής σχέσεως ως δυσμενές διοικητικό μέτρο…. με αυτό δεν τιμωρείται κατ’ ουσίαν εγκληματική πράξη με σκοπό την διασφάλιση της γενικότερης νομικής, ηθικής και κοινωνικής αποδοκιμασίας της συμπεριφοράς του υπαλλήλου, αλλά εξυπηρετείται το δημόσιο συμφέρον που συνίσταται στην ομαλή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας), βλ. όμοια ΣτΕ 3262/2012, 519/2010, 2496/2015 (η αυτοδίκαιη αποβολή της δικηγορικής ιδιότητας λόγω ποινικής καταδίκης)
[57] Το ίδιο λειτουργικό στοιχείο (κολασμός) διαφοροποιεί και τις πειθαρχικές ποινές από τα διοικητικά μέτρα
[58] Τα διοικητικά μέτρα θεσπίζονται και επιβάλλονται για την εξυπηρέτηση κάποιου δημοσίου σκοπού ή όψης του δημοσίου συμφέροντος και ενδέχεται αν και δεν συνιστά δομικό στοιχείο της έννοιάς τους να συνδέονται και με παραβατική συμπεριφορά του πληττόμενου προσώπου, βλ. Πρεβεδούρου Ευγενία, Τα διοικητικά μέτρα ως ειδική κατηγορία διοικητικών πράξεων. Διάκριση από διοικητικές κυρώσεις (ΣτΕ Ολ 419/2014, ΣτΕ 4377-4382/2013),διαθέσιμο στο www.prevedourou.gr/
[59] ΣτΕ 1862/2017, παρόμοια ΣτΕ Ολ 3314/2014, 1100/2013 (διοικητική πράξη που απορρίπτει αίτημα ιατρού για ένταξή του σε πρόγραμμα εφημερίας εξαιτίας της ανάρμοστης συμπεριφοράς του προς τους συναδέλφους του και τους ανωτέρους του συνιστά διοικητικό μέτρο, το οποίο λήφθηκε ακριβώς για την εύρυθμη λειτουργία του νοσοκομείου), ΣτΕ 691/2017 (πρόωρη λήξη θητείας διοικητή νοσοκομείου)
[60] ΣτΕ 223/2017, CE, 7 nov. 1986, Edwige
[61] ΣτΕ 2606/2011 (η ανάκληση της άδειας ιδρύσεως και λειτουργίας φαρμακείου επιβάλλεται ως διοικητικό μέτρο σε περίπτωση αμετάκλητης ποινικής καταδίκης του φαρμακοποιού), 946/2016 (το διοικητικό μέτρο της κατεδαφίσεως παρανόμου κτίσματος ή εγκαταστάσεως εντός δάσους ή δασικής εκτάσεως επιβάλλεται αμέσως και υποχρεωτικώς μόλις διαπιστωθεί η παράβαση από τη δασική αρχή, χωρίς να απαιτείται η συνδρομή άλλων προϋποθέσεων, δηλαδή η διοίκηση ενεργεί κατά δέσμια αρμοδιότητα), 5473/2013 (η κήρυξη εκτάσεως ως αναδασωτέας, που διατάσσεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, αναγομένων στον χαρακτήρα της εκτάσεως ως δασικής και στο πραγματικό γεγονός της εκχερσώσεως ή πυρκαγιά, χαρακτηρίζεται ως δυσμενές διοικητικό μέτρο)
[62] Ο.π. Λύτρας, σ. 39
[63] Πρεβεδούρου Ευγενία, Τα διοικητικά μέτρα ως ειδική κατηγορία διοικητικών πράξεων. Διάκριση από διοικητικές κυρώσεις (ΣτΕ Ολ 419/2014, ΣτΕ 4377-4382/2013),διαθέσιμο στο www.prevedourou.gr/
[64] ΣτΕ Ολ 419/2014 (τα προληπτικά μέτρα και μέτρα εξυγίανσης πιστωτικού ιδρύματος για την αποτροπή κινδύνου για τη χρηματοοικονομική κατάσταση του πιστωτικού ιδρύματος ή την διόρθωση διαταράξεως που έχει ήδη επέλθει στην εν γένει κεφαλαιακή διάρθρωση του ιδρύματος), ΣτΕ Ολ 386/1942 (προληπτικά μέτρα που μπορεί να λάβει ο μητροπολίτης για τη διαφύλαξη της εκκλησιαστικής τάξης)
[65] ΣτΕ 1101/2017, 2297, 399/2015, 1372, 5/2014, 2199/2013 7μ
[66] ΣτΕ 203/2013 (η προσωρινή δέσμευση εμπορευμάτων, λόγω ενδείξεων ότι αποτελούν προϊόντα απομιμήσεως ή παραποιήσεως αποτελεί μέτρο προσωρινού και ελεγκτικού χαρακτήρα αποσκοπεί στην προστασία των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας (σημάτων, διπλωμάτων ευρεσιτεχνίας κ.λπ.) και στην αποτροπή της ζημίας τόσον των νομοταγών κατασκευαστών και εμπόρων όσον και των καταναλωτών)
[67] ΣτΕ 1101/2017, 2297, 399/2015, 1372, 5/2014, 2199/2013 7μ
[68] ΣτΕ 1260/2015, ΣτΕΟλ 3316/2014., 2797/2009
[69] Εν προκειμένω τα διασφαλιστικά μέτρα του άρθρου 30 παρ. 5 ε του ν. 3296/2004 συνεπαγόμενα σοβαρή επέμβαση σε συνταγματικώς προστατευόμενα αγαθά του ελεγχόμενου προσώπου και ειδικότερα στα περιουσιακά δικαιώματα και την οικονομική και επαγγελματική ελευθερία του, κρίθηκαν με την ΣτΕ Ολ 3316/2014, ότι αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1, 17 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος και του άρθρου 1 Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. που κυρώθηκε με το ν.δ. 53/1974 (Α΄ 256). Και τούτο, διότι, αν και με το μέτρο αυτό εξυπηρετείται σκοπός δημοσίου συμφέροντος (δηλαδή η διατήρηση των περιουσιακών στοιχείων του ελεγχόμενου προσώπου για να είναι δυνατή η ικανοποίηση των αξιώσεων του Δημοσίου κατ’ αυτού σε περίπτωση διαπιστώσεως, βάσει του πορίσματος σχετικής έρευνας, της εκ μέρους του τελέσεως της πιθανολογηθείσας παραβάσεως, καθώς και η διασφάλιση των αναγκαίων στοιχείων για την έρευνα), εντούτοις δεν διαγράφονται στον νόμο κατά τρόπο σαφή και αντικειμενικό οι προϋποθέσεις της δεσμεύσεως των περιουσιακών στοιχείων, αλλά αντιθέτως, με τη χρήση αόριστων εννοιών, καταλείπεται ευρύτατο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας στη Διοίκηση. Επιπλέον δε, παραβιάζεται η αρχή της αναλογικότητας, διότι δεν τίθεται από τον νόμο περιορισμός ως προς την έκταση των περιουσιακών στοιχείων, που επιτρέπεται να τίθενται υπό δέσμευση από τη Διοίκηση, ούτε, κυρίως, ως προς τη χρονική διάρκεια της δεσμεύσεως, ενώ δεν ρυθμίζεται ειδικότερα η διαδικασία της επιβολής και της άρσης της δεσμεύσεως των περιουσιακών στοιχείων, με πρόβλεψη διαδικαστικών εγγυήσεων ανάλογων προς τη σοβαρότητα του λαμβανόμενου μέτρου.
[70] ο.π. Guyomar Mattias, σ. 21
[71] CE, 11 déc. 1996, Société Radio Nostalgie.
[72] Όταν ο νόμος σιωπά δεν απαιτείται να προηγηθούν τα προπαρασκευαστικά μέτρα της κύρωσης, βλ. CE, Ass., 21 déc. 2012, Société Groupe Canal Plus et société Vivendi Universal.
[73] CE, Ass., 11 mars 1994, SA « La Cinq », 6 janv. 2006, Société Lebanese Communication Group., συναφής η κρίση του γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας και στην απόφαση CE, 21 févr. 1996, Mutuelle antillaise d’assurances et autres, στην οποία έκρινε, ότι η Επιτροπή Εποπτείας Ασφαλίσεων θα μπορούσε να ασκήσει τις κυρωτικές εξουσίες της, μόνο αφού είχε προβεί στην έκδοση προκαταρκτικής διαταγής που καλεί την ενδιαφερόμενη επιχείρηση να συμμορφωθεί προς τους ισχύοντες νόμους και κανονισμούς.
[74] Ενδεικτικά, κρίθηκαν ως πράξεις προπαρασκευαστικές ΣτΕ 1896/2017 (έκθεση που συντάσσεται από την Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος και αφορά την διαπιστωθείσα περιβαλλοντική παράβαση, αρ. 30 παρ. 4 του ν. 1650/1986), 1142/2017, 1322/2016, 40/2000, 3328/1998 (πράξη βεβαίωσης του χρόνου ασφαλίσεως στην διαδοχική ασφάλιση), 2260/2016, 4255/2009, 3356/2008, 3955/2006 (έκθεση αυτοψίας ως προπαρασκευαστική πράξη του πρωτοκόλλου κατεδάφισης αυθαίρετων κατασκευών), 2930/2012 (έκθεση-αναφορά Δασολόγου που χαρακτηρίζει έκταση δασική, δυνάμει της οποίας εκδίδεται εκ των υστέρων η πράξη χαρακτηρισμού), 4501/2011 (η γνωμοδότηση ΣΧΟΠ), 3305/2008, 962/2002 (πρακτικό της Επιτροπής Αξιολόγησης, με το οποίο δεν έγινε η τελική επιλογή του Γενικού Διευθυντή αλλά αξιολογήθηκαν σε πρώτο στάδιο οι υποψήφιοι και καταρτίσθηκε πίνακας από τους πέντε επικρατέστερους, δεν έχει δεσμευτικό χαρακτήρα για το έχον την αποφασιστική αρμοδιότητα επιλογής όργανο, δηλαδή το Δ.Σ του Ινστιτούτου Οικονομικών Κατασκευών)
[75] Ο.π. Δημητρακόπουλος, σ 39
[76] Ο.π. Λύτρας, Έννοια και βασική διάκριση των κυρώσεων, σ. 48, ο.π. Χωραφάς Νικόλαος, Γενικαί Αρχαί του Ποινικού Δικαίου, Το Νομικόν, Αθήνα 1958,σ. 84
[77] Προτάσεις Γεν Εισαγγελέα Campos Sanchez-Bordona της 8ης Σεπτεμβρίου 2016 στην υπόθεση C‑129/16 (Glencore Céréales France κατά Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer)
[78] C-607/13, Ministero dell’Economia e delle Finanze κ.α. κατά Francesco Cimmino, Costantino Elmi, C-158/08, Pometon, C‑341/13, Cruz & Companhia, C‑599/13, Somvao, C-670/11, FranceAgriMer
[79] Ο.π. Δημητρακόπουλος, σ. 39, ΕΔΔΑ, Ruotsalainen κατά Φιλανδίας της 16ης Ιουνίου 2009 (προσφυγή υπ’ αριθμ.13079/03). Στο σημείο να υπενθυμίσουμε στον αναγνώστη την ΣτΕ Ολ 1741/2015, η οποία –στη σύντομη ζωή της- ανατρέποντας πάγια νομολογία τόσο του ΕΔΔΑ όσο και του ΣτΕ ως προς την ποινική φύση του πολλαπλού τέλους λαθρεμπορίας, έκρινε ότι αν και αυτό συνιστά διοικητική κύρωση, εντούτοις δεν αποσκοπεί στον κολασμό του δράστη αλλά στην αναπλήρωση ποσών που αποφεύγει με την παράνομη συμπεριφορά του ο υπόχρεος (ήτοι αποζημίωση ανάλογη της ζημίας που προκαλείται στο Δημόσιο) με επιπρόσθετη αναπροσαρμογή τους προς τα πάνω για την κάλυψη των δαπανών, στις οποίες προβαίνει το κράτος για την δίωξη των συμπεριφορών αυτών που από τη φύση τους είναι δυσχερώς εντοπίσιμες (ήτοι κατ’ αποκοπήν αποζημίωση για δαπάνες της Διοίκησης), στοιχεία που δεν συνάδουν με την έννοια της διοικητικής κύρωσης, βλ κατωτέρω στο Β ΜΕΡΟΣ της παρούσας μελέτης
[80] Η εν λόγω διάταξη έχει καταργηθεί με παρ. 1(ια) του άρθρου 53 του Ν. 4280/2014 (ΦΕΚ Α 159/08/08/2014)
[81] ΣτΕ 1950, 925, 420/2017, 1864, 593/2016, 4064/2015
[82] ΣτΕ 2116/2006
[83] …αι κυβερνήσεις αύται, εν τη ασκήσει της τοιαύτης ανωμάλου καθ’ εαυτήν εξουσίας εν ουδεμιά περιπτώσει δύνανται να καταργώσι κατά τρόπον πάγιον ή και να τροποποιώσι ριζικώς, συνταγματικώς κατοχυρουμένους θεσμούς του δημοσίου ημών δικαίου, πολύ δε ολιγώτερον να προβαίνωσι και μέχρις ανατροπής των οργανωτικών του πολιτεύματος ημών βάσεων, επί των οποίων, ως η της διακρίσεως των εξουσιών υπό την νομικήν του όρου σημασίαν, θεμελιούται ο δημοκρατικός και φιλελεύθερος χαρακτήρ αυτού.
[84] Μανιτάκης Αντώνης, Η διάκριση των εξουσιών ως οργανωτική βάση του κράτους ή ως πολιτική αρχή, διαθέσιμο στο https://www.constitutionalism.gr, βλ περαιτέρω «Έστι δε τρία μόρια των πολιτειών πασών … έν μεν τι το βουλεύομενον περί των κοινών, δεύτερον δε το περί τας αρχάς … τρίτον δε τι το δικάζον. Κύριον δ’ εστί το βουλευόμενον περί πολέμου και ειρήνης και συμμαχίας και διαλύσεως, και περί νόμων και περί θανάτου και φυγής και δημεύσεως των ευθυνών» (Αριστοτέλης, Πολιτικά, IV, 13. 1297b), Το Σύνταγμα της Ε’ Εθνικής Συνελεύσεως, όριζε στα άρθρα 55, 56, 57: «η νομοθετική εξουσία θέτει τους νόμους ∙ η νομοθετική τους επικυρώνει, τους δημοσιεύει και τους εκτελεί ∙ η δικαστική τους εφαρμόζει ιδίως εις εκάστου τας πράξεις και τα δικαία».
[85] Σπυρόπουλος Φ./Κοντιάδης Ξ./Ανθόπουλος Χ./Γεραπετρίτης Γ. (-Βλαχογιάννης Απόστολος), ΕρμΣυντ (2017), Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, αρ. 26, σ. 717
[86] Ο.π. Μανιτάκης
[87] Σβώλος Αλέξανδρος, Το νέον Σύνταγμα και αι βάσεις του πολιτεύματος, Αθήναι, 1928, σ. 278 επ., 292, ο.π. Μανιτάκης
[88] Άποψη Μανιτάκη, ο.π. Μανιτάκης, την οποία υιοθετεί και η γράφουσα την παρούσα μελέτη
[89] ΣτΕ 498/1966 «….ο νομοθέτης δια της διατάξεως του άρθρου 73 του ν. 3323/1955 (επιβολή προστίμου σε υπόχρεο σε παρακράτηση φόρου που δεν συμμορφώνεται προς την υποχρέωση αυτή) και της θεσπιζόμενης δι αυτής βαρείας κυρώσεως, επαγόμενης μάλιστα κατά το άρθρον 74 και ποινικήν δίωξιν του υπόχρεου εις παρακράτησιν, απέβλεψε εις την περίπτωση ουχί της απλής παραλείψεως της παρακρατήσεως του φόρου αλλά της δυστροπίας (αρνήσεως) του υπόχρεου) σε παρακράτηση και της ζημίας, την οποία υπέστη το δημόσιο από την απώλεια του φόρου λόγω της ανωτέρω παραλείψεως του εις παρακράτησιν υποχρέου»
[90] ΣτΕ 1561/1969 «το….προβλεπόμενο πρόστιμο (πρόστιμο λόγω ανακριβούς δηλώσεως αξίας πωληθέντος ακινήτου) επιβαλλόμενον υπό της οικείας διοικητικής Αρχής, δεν έχει, κατά τε τα εν τη επιστήμη και τη πράξει γενικώς παραδεδεγμένα ποινικόν χαρακτήρα και δεν αποτελεί ποινήν, αλλά διοικητικόν μέτρο καταναγκασμού προς ακριβή και ταχεία συμμόρφωση των υποχρέων προς τα φορολογικώς υποχρεώσεις αυτών και την πιστήν τήρησιν του φορολογικού νόμου εξ ης εξαρτάται η πραγματοποίησις του κρατικού δημοσιονομικού προγράμματος και είναι άσχετον προς τα υπό του ποινικού δικαστού επιβαλλομένας ποινάς εν περιπτώσει τελέσεως πράξεως ποινικώς κολασίμου,η ανάθεσης δε υπό του νόμου της επιβολής του προστίμου τούτου στον Οικονομικό Έφορον δεν προσκρούει εις τα οικείας διατάξεις του Συντάγματος, αίτινες αφορούν εις την υπό των ποινικών δικαστηρίων επιβολήν ποινών προβλεπομένων υπό του ποινικού νόμου.
[91] Από τη σκοπιά του οργανικού κριτηρίου ανήκουν στις διοικητικές αρχές που εκδίδουν διοικητικές πράξεις
[92] Ο.π. Δελλή, ΔιΔικ 2002 891
[93] Ενδεικτικά βλ. παλαιότερο άρθρο 97 παρ. 3 του Τελωνειακού Κώδικα (ν. 1165/1918) και ισχύον άρθρο 150 παρ. 1 του ν. 2960/2001, αρ. 167 παρ. 1 του Μεταλλευτικού Κώδικα (ν.δ 210/1973), αρ. 60 παρ. 1 του ν. 947/1979 «περί οικιστικών περιοχών», το παλαιότερο άρθρο 13 του ν. 743/1977 και ισχύον άρ. 13 του πδ 55/1998 «περί προστασίας θαλάσσιου περιβάλλοντος»
[94] Βλ. αντίθετα Αμυγδάλου Νικόλαος, Η συνταγματικότητα των διοικητικών προστίμων, ΠΧρ 1986, 221 222
[95] Ο.π. Στασινόπουλος, Δίκαιον διοικητικών πράξεων, σ. 143-145, ιδίου, ΑρχΝ 1950, σ.
[96] Ο.π. Γράβαρης, σ . 265
[97] Ο.π. Στασινόπουλος, 90
[98] Ο.π. Στασινόπουλος, σ. 91
[99] Βλ. μεταξύ άλλων και την άποψη του James Goldschmidt, σύμφωνα με τον οποίο οι διοικητικές ποινές, οι οποίες περιέχουν μέτρα, τα οποία κατ΄αποτέλεσμα ταυτίζονται προς το περιεχόμενο της ποινής που επιβάλλεται από τα ποινικά δικαστήρια, πρέπει να εξομοιωθούν με τις ποινές του ποινικού δικαίου και κατά συνέπεια οι διέποντες τις διοικητικές ποινές κανόνες, να αποτελέσουν ειδικό κλάδο του ποινικού δικαίου, ο οποίος και θα αποκαλείται διοικητικό ποινικό δίκαιο, Goldschmidt J, Das Verwaltungsrecht, eine Untersuchung der Grenzgebiete zwischen Strafrecht und Verwaltungsrecht auf rechtsgeschichtlicher und rechtsvergleichender Grundlage, Carl Heymann Verlag, Berlin 1902, σ. 566 διαθέσιμο στο https://archive.org/details/dasverwaltungss00goldgoog
[100] Από τις πρώτες αποφάσεις του ΣτΕ 236/1931
[101] ΣτΕ 433/1936
[102] Συμεωνίδης Ιωάννης, Η διόγκωση της κυρωτικής λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης και η αμφισβήτηση της συνταγματικότητάς της, ΔιΔικ 1992 495, 500-501, βλ. ΣτΕ 257/1987, 688/1987, σύμφωνα με την οποία «η απαγόρευση λειτουργίας επιχείρησης αποτελεί διοικητική κύρωση, υπαγορευόμενη εκ λόγων δημοσίου συμφέροντος και επιβαλλόμενη υπό διοικητικών οργάνων εις τα οποία ανατίθεται η σχετική εξουσία από τον νομοθέτη…..είναι ανεξάρτητος της παρεπόμενης ποινής, την οποία δύναται να επιβάλλει το ποινικός δικαστής», 1829/1987, «Η …ανάθεση σε διοικητικά όργανα της διαπιστώσεως αγορανομικής παράβασης και επιβολής ……διοικητικής ποινής του προς΄τιμου και μάλιστα ανεξαρτήτως της τυχόν ποινικής ευθύνης των παραβατών, η οποία διαπιστούται υπό των ποινικών δικαστηρίων ουδόλως συνιστά ρύθμιση ενέχουσα παράβαση της κατά το άρθρο 26 του Συντάγματος αρχής της διάκρισης των εξουσιών», βλ συναφώς ΣτΕ 2723, 2728,3146/1987,
[103] Δαγτόγλου Πρόδρομος, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 7η έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2014, σ. 408, ΣτΕΟλ 1442/1991, 1562/1979, 2555,1560/1999
[104] ΣτΕΟλ 1825/1954, 581/1981,
[105] Δαρζέντας Μιχαήλ, Η αυτονομία του πειθαρχικού δικαίου των δημοσίων υπαλλήλων, ΕΔΔ 1989, σ.5 επ.
[106] Λύτρας Σωτήρης, Η έννοια των διοικητικών προστίμων και η συνταγματικότητα της επιβολής τους, Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1986, σ. 12
[107] Άραγε υπάρχουν κυρώσεις που δεν φέρουν τιμωρητικό χαρακτήρα; Χρήσιμη η κατά περιόδους διάρθρωση ιστορία των κυρώσεων και ιδίως η πρώτη, κατά την οποία πολλές φορές τα δικαστήρια αρνούνταν τον τιμωρητικό χαρακτήρα τους (βλ. χαρακτήρας αποζημιωτικός ή προς συμμόρφωση με τις ενέργειες της διοίκησης)
[108] Sauvé Jean-Marc, Les sanctions administratives en droit public français état des lieux, problèmes et perspectives, AJDA 2001 16
[109] Considérant que ces exigences ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais s’étendent à toute sanction ayant le caractère d’une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire
[110] Απόφαση CC 88-248 DC της 17ης Ιανουαρίου 1989 , σκ. 27, n° 89-260 DC της 28ης Ιουλίου 1989 του Conseil Constitutionnel που αφορά κυρώσεις που επιβάλλει η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (Commission des opérations de bourse), σκ. 6, ο.π. Δελλής, 894, απόφαση n° 96-378 DC της 23 Ιουλίου 1996, που αφορά κυρώσεις που επιβάλλει η Ρυθμιστική Αρχή Τηλεπικοινωνιών (L’ Autorité de régulation des télécommunications), σκ. 15, Moderne Franck, Le pouvoir de sanction administrative au confluent du droit interne et des droits européens, RFDA 1997, 1, 8,
[111] Την απόφαση 89-260 DC της 28ης Ιουλίου 1989 του Conseil Constitutionnel ακολούθησε επί ελληνικού εδάφους η ΣτΕ 2775/1989, σύμφωνα με την οποία «η στέρηση της προσωπικής ελευθερίας δια του μέτρου της προσωρινής κράτησης ου οφειλέτη για χρέη του προς το Δημόσιο δεν μπορεί ενόψει και του άρθρου 2 παρ. 1 του Συντάγματος να είναι αντικείμενο διοικητικής ενέργειας αλλά πρέπει να διατάσσεται από δικαστήριο. […] πάντως το ζήτημα της συνταγματικότητας του μέτρου δεν διέπεται από τη ρύθμιση του άρθρου 6 του Σ, το οποίο αφορά τις περιπτώσεις των αξιόποινων πράξεων». Η τελευταία αυτή απόφαση ευθυγραμμίστηκε πλήρως με την ως άνω απόφαση του Γαλλικού Συνταγματικού Συμβουλίου.
[112] Βλ. CC 88-248 DC της 17ης Ιανουαρίου 1989, CC 89-260 DC της 28ης Ιουλίου 1989 τα οποία προστατεύονται και επί φορολογικών κυρώσεων, βλ. CC 89-268 DC της 29ης Δεκεμβρίου 1989, CC 90-285 DC της 28ης Δεκεμβρίου 1990, και στα οποία περιλαμβάνεται και το δικαίωμα να αιτηθεί ο διοικούμενος της αναστολή της εκτέλεσης της διοικητικής πράξης (κύρωσης), βλ. CC 86-224 DC της 23ης Ιανουαρίου 1987, ΔΕΚ C-46/87 και 277/88 (συνεκδικ), Hoechst AG κατά Επιτροπής, C-374/87, Orkem κατά Επιτροπής, C-57/02 P, Acerinox κατά Επιτροπής για το δικαίωμα της μη-αυτοενοχοποίησης,
[113] CC 87-237 DC της 30ης Δεκεμβρίου 1987, CC 93-321 DC της 20ης Ιουλίου 1993, με την έννοια ότι η κύρωση δεν πρέπει να παρίσταται προδήλως δυσανάλογη σε σχέση με τα πραγματικά περιστατικά που είναι ικανά να δικαιολογήσουν τέτοια μέτρα (εν προκειμένω αφορούσε κύρωση απώλειας δικαιώματος απόκτησης γαλλικής ιθαγένειας από αλλοδαπούς) κατά παράβαση του άρθρου 8 της Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη
[114] Απόφαση CC 88-248 DC της 17ης Ιανουαρίου 1989
[115] Απόφαση CC 82-155 DC της 30ης Δεκεμβρίου 1982
[116] Απόφαση CC 99-411 DC της 16ης Ιουνίου 1999, εντούτοις η αρχή της υποκειμενικής ευθύνης δεν εμποδίζει την επιβολή κύρωσης σε απορροφώσα εταιρεία για παραβάσεις, στις οποίες υπέπεσε η απορροφόμενη εταιρεία πριν την εξαγορά, βλ. CE Sect. 22 Novembre 2000, Sté Crédit agricole Indosuez-Chevreux
[117] Απόφαση CC 93-325 DC της 13ης Αυγούστου 1993
[118] C-238/99, Limburgse Vinyl Maatschappij (LVM) κατά Επιτροπής
[119] Η οποία, ωστόσο στο γαλλικό δίκαιο, όπως θα δούμε και στο Β μέρος της παρούσας μελέτης, δεν απαγορεύει τη σώρευση διοικητικής και ποινικής κύρωσης, υπό την προϋπόθεση ότι η δεύτερη χρονικά κύρωση θα επιβληθεί υπό το πρίσμα της αρχής της αναγκαιότητας των ποινών, ήτοι το συνολικό ποσό του προστίμου δεν υπερβαίνει το υψηλότερο από μία από τις επιβαλλόμενες κυρώσεις
[120] Στασινόπουλος Μ., Ο αληθής χαρακτήρας των διοικητικών ποινών, ΑρχΝ 1950, σ. 89 90
[121] Από τη φύση των πειθαρχικών παραβάσεων δεν είναι δυνατόν να καθορισθεί και προσδιορισθεί εκ των προτέρων, εφόσον πειθαρχικό παράπτωμα συνιστά κάθε παράβαση υπαλληλικών υποχρεώσεων είτε προβλέπεται ρητά από διάταξη νόμου είτε όχι, για το λόγο αυτό και η επιχειρηθείσα απαρίθμηση στο πεδίο του πειθαρχικού δικαίου είναι μόνο ενδεικτική, βλ. Αγγελόπουλο Θ., Δίκαιον των Πολιτικών Υπαλλήλων εν Ελλάδι (Τεύχος Α και Β), Αθήνα, 1913-1914, σ. 266
[122] ο.π. Αγγελόπουλο, σ. 267
